2015年，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢和不斷加大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，黨中央、國務(wù)院保持戰(zhàn)略定力，統(tǒng)籌謀劃國際國內(nèi)兩個大局，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，主動適應(yīng)引領(lǐng)新常態(tài)，以新理念指導(dǎo)新實踐，以新戰(zhàn)略謀求新發(fā)展，不斷創(chuàng)新宏觀調(diào)控，深入推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，扎實推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。2015年我國“三農(nóng)”工作獲得穩(wěn)步推進(jìn)，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十二連增”、農(nóng)民增收實現(xiàn)“十二連快”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善，農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，夯實了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

    2015年，我國國民經(jīng)濟(jì)保持了總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有好的發(fā)展態(tài)勢。國家統(tǒng)計局初步核算，2015年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值676708億元，按可比價格計算，比上年增長6.9%。農(nóng)村居民人均可支配收入11422元，比上年增長8.9%，扣除價格因素實際增長7.5%，實現(xiàn)連續(xù)12年較快增長，增幅連續(xù)第6年超過城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差2.73，比上年縮小0.02。農(nóng)民生活顯著改善。2015年全國糧食總產(chǎn)量62143.5萬噸（12428.7億斤），比2014年增加1440.8萬噸（288.2億斤），增長2.4%，糧食總產(chǎn)量連續(xù)3年穩(wěn)定在12000億斤以上，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提升。

    國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全國糧食總產(chǎn)量再創(chuàng)新高，主要得益于糧食種植面積和單產(chǎn)的同步提升。按季節(jié)性來看，主要是夏糧和秋糧產(chǎn)量的增加。其中，夏糧產(chǎn)量14112萬噸，增長3.3%；早稻產(chǎn)量3369萬噸，下降0.9%；秋糧產(chǎn)量44662萬噸，增長2.3%。谷物產(chǎn)量57225萬噸，比上年增長2.7%。

    （一）糧食生產(chǎn)“十二連增”，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

    2015年，我國糧食安全形勢總體較好，但糧食高產(chǎn)量、高價格、高庫存、高進(jìn)口的“四高”特征更加明顯，農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展也都面臨著新的挑戰(zhàn)。面對機(jī)遇與挑戰(zhàn)，2015年中央發(fā)布了第12個涉農(nóng)中央1號文件，財政預(yù)算“三農(nóng)”支出持續(xù)增長，糧食收儲政策穩(wěn)中有變，糧食市場有序運(yùn)行。

    1.繼續(xù)出臺第12個涉農(nóng)中央1號文件

    2015年2月，中央發(fā)布了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》），這是自2004年以來連續(xù)出臺的第12個關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央1號文件。2015年“一號文件”聚焦改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，與2014年發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》一脈相承。《意見》分為5個部分32條，包括：圍繞建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；圍繞促進(jìn)農(nóng)民增收，加大惠農(nóng)政策力度；圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)；圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力，全面深化農(nóng)村改革；圍繞做好“三農(nóng)”工作，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)。

    《意見》提出，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動作用，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通方式，提高統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源的能力。要加快全國農(nóng)產(chǎn)品市場體系轉(zhuǎn)型升級，著力加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)，健全交易制度。在完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制方面，要增加農(nóng)民收入，必須保持農(nóng)產(chǎn)品價格合理水平，繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策，完善重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策，積極開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點。

    2.財政 “三農(nóng)”支出保持增長

    2015年，中央財政繼續(xù)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)支持力度，及時下?lián)?015年糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等各種補(bǔ)貼資金。在財政收入增長速度放緩的背景下，中央財政年初預(yù)算安排用于“三農(nóng)”的支出繼續(xù)保持同比增長。2015年，中央財政年初預(yù)算安排用于“三農(nóng)”的支出12286.6億元，比上年增長17.9%。在中央財政已撥付的2015年“三農(nóng)”相關(guān)支出中，撥付農(nóng)業(yè)消費(fèi)支出和“四項補(bǔ)貼”3714.18億元，占年初預(yù)算的58.5%。2015年，中央財政在先期下達(dá)地方糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼四項補(bǔ)貼1315億元的基礎(chǔ)上，考慮到油價上漲以及其他農(nóng)用消費(fèi)資料價格變化因素，于3月份再次增撥各省農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金243億元，其中安排種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金140.5億元；安排農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金203.5億元，對水稻、小麥、玉米、棉花、東北和內(nèi)蒙古的大豆、長江流域10個省（市）、河南信陽、陜西漢中和安康地區(qū)的冬油菜、藏區(qū)青稞實行全覆蓋，并對馬鈴薯和花生在主產(chǎn)區(qū)開展補(bǔ)貼試點。財政 “三農(nóng)”支出繼續(xù)增加，降低了農(nóng)民的種糧成本，穩(wěn)定了農(nóng)民的種糧收入預(yù)期。

    3.收儲政策穩(wěn)中有變

    2015年，國家繼續(xù)在小麥、稻谷主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策，保持小麥和稻谷的最低收購價格水平與上年持平；繼續(xù)對玉米實行臨時收儲政策，但將玉米收購底價由1.11-1.13元/斤統(tǒng)一調(diào)降至1元/斤，調(diào)降幅度達(dá)9.91%-11.50%；將油菜籽臨時收儲政策改為由省級政府自行組織收購。

    根據(jù)2015年中央1號文件關(guān)于總結(jié)東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價格改革試點經(jīng)驗的要求，繼續(xù)實施東北三省一區(qū)大豆目標(biāo)價格改革試點，2015年大豆目標(biāo)價格定為2.4元/斤，與2014年大豆目標(biāo)價格持平。繼續(xù)在2015年秋冬播種之前公布2015年小麥最低收購價格，2015年生產(chǎn)的小麥(三等)最低收購價為1.18元/斤，與2014年持平，穩(wěn)定農(nóng)民對小麥種植的收益預(yù)期。總體看來，2015年糧食收儲政策穩(wěn)中有變，對于小麥、稻谷這兩大口糧品種，收儲政策繼續(xù)維持穩(wěn)定；對于國內(nèi)明顯過剩的玉米，采取了逐步調(diào)降收儲底價的政策轉(zhuǎn)變；對于大豆和油菜籽等對外依存度較大的品種，采取了更加市場化的政策取向。整體看來，國家收儲政策起到了穩(wěn)定糧食種植面積，增加種糧農(nóng)民收入的明顯成效。

    國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全國糧食播種面積113340.5千公頃（170010.7萬畝），比上年增加617.9千公頃（926.9萬畝），增長0.5%。從農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整來看，2015年耕地面積繼續(xù)向糧食品種集中，玉米播種面積增長勢頭明顯。由于種植棉花、油菜籽等費(fèi)工費(fèi)時，比較效益較低，一些地區(qū)調(diào)減棉花和夏收油菜籽種植面積，擴(kuò)大了冬小麥、玉米等糧食種植面積。如江淮部分地區(qū)棉花播種面積減幅接近30%。因糧食播種面積擴(kuò)大而增產(chǎn)糧食約67億斤，對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為23.1%。其中2015年全國玉米播種面積比上年增加993.2千公頃（1489.8萬畝），增長2.7%，拉動全國糧食單產(chǎn)提高1.3個百分點。

    統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國各類企業(yè)玉米庫存超過4000億斤，大大超過了合理水平，階段性供大于求特征明顯。一部分主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)了收不了、儲不下、銷不掉的尷尬局面，更有財政補(bǔ)不起的“豐收后的煩惱”。面對困局，國家補(bǔ)貼改革向“價補(bǔ)分離”轉(zhuǎn)變步伐正在加快。

    (二)現(xiàn)有機(jī)制難以為繼 政策改革迫在眉睫

    2015年，我國糧食生產(chǎn)連續(xù)十二年豐收，國內(nèi)糧食供需總體平衡有余，庫存充裕，但結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

    一是過剩品種庫存迅速增加，2012年以來，由于實施最低收購價和臨時收儲政策，我國糧食臨儲庫存迅速累積，目前已處于歷史最高水平。截止2015年底，玉米臨儲庫存超過2億噸，稻谷最低收購價庫存超過6000萬噸。

    二是替代性進(jìn)口迅速增加，玉米替代品大量進(jìn)口，導(dǎo)致國內(nèi)玉米供需矛盾進(jìn)一步惡化。面對我國糧食連年豐收、收儲矛盾十分突出的新形勢，各級糧食部門和相關(guān)央企認(rèn)真落實國家糧食收購政策，適時啟動政策性收儲，著力強(qiáng)化市場監(jiān)管，切實規(guī)范收購秩序，有效保護(hù)了種糧農(nóng)民利益，調(diào)動了地方政府抓糧積極性。但日益嚴(yán)重的糧食高庫存和高進(jìn)口問題，凸顯了改革臨儲等糧價政策的緊迫性。

    一是執(zhí)行收儲政策，收購數(shù)量增減不一。2015年國家繼續(xù)修改完善并及時公布小麥、早秈稻和中晚稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案。夏糧收購開始后，由于小麥和早秈稻市場價格低于最低收購價水平，在主產(chǎn)省先后啟動了小麥、早秈稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案。根據(jù)秋糧上市和市場價格情況，在各主產(chǎn)省先后啟動了中晚稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案。根據(jù)生產(chǎn)形勢和市場價格情況，繼續(xù)對玉米實行了臨時收儲政策。玉米臨時收儲先后于秋糧收獲季節(jié)在東北4省（區(qū)）啟動，敞開收購農(nóng)民余糧。

    國家糧食局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全年各類糧食企業(yè)的糧食收購量首次突破8000億斤，總量達(dá)8465億斤（4.2325億噸），同比增加409億斤，增量主要以玉米為主。分品種來看，除玉米收購量明顯增加外，其他品種收購量均出現(xiàn)不同程度下降。由于臨時收儲政策被取消，油菜籽、大豆收購數(shù)量均出現(xiàn)明顯下降；小麥、粳稻、早秈稻和中晚秈稻收購數(shù)量略有下降；玉米收購數(shù)量則因臨時收儲而大幅上升。

    據(jù)國家糧食局統(tǒng)計，截至9月30日，河南、江蘇等9個主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)收購新產(chǎn)小麥6631萬噸，比上年同期減少732萬噸；江西、湖南等8個主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)收購新產(chǎn)早秈稻793萬噸，比上年同期減少53萬噸；四川、湖北等9個主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)收購新產(chǎn)油菜籽160萬噸，比上年同期減少188萬噸。截至11月25日，主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)累計收購中晚稻、玉米和大豆6438萬噸，比上年同期增加917萬噸；湖北、安徽等14個主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)累計收購新產(chǎn)中晚秈稻1622萬噸，同比減少50萬噸；黑龍江等7個主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)累計收購新產(chǎn)粳稻1769萬噸,同比減少53萬噸；黑龍江、山東等11個主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)累計收購新產(chǎn)玉米3016萬噸，同比增加1047萬噸；黑龍江等5個主產(chǎn)區(qū)各類糧食企業(yè)累計收購新產(chǎn)大豆31萬噸，同比減少27萬噸。

    二是市場供應(yīng)充足，政策性拍賣遇冷。盡管市場糧源充裕，2015年國家有關(guān)部門仍通過定期適量的國家政策性糧油競價銷售，保障了國內(nèi)糧油市場的正常供應(yīng)，促進(jìn)了產(chǎn)銷區(qū)市場的有效銜接。全年累計拍賣政策性糧食1850萬噸，積極推動產(chǎn)銷合作，2015年糧食跨省流通量達(dá)到3400億斤，高效完成300萬噸跨省移庫任務(wù)，保持了產(chǎn)銷區(qū)市場的供需平衡和糧食價格基本穩(wěn)定。

    整體看來，2015國內(nèi)政策性糧油競價銷售成交量同比降幅達(dá)64.86%，說明政策性糧油拍賣底價與市場價格或存在一定程度的脫節(jié)。

    （三）CPI重回1時代 糧價漲幅縮小

    2015年物價總體運(yùn)行平穩(wěn)，處于溫和上漲的水平。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),2015年全年居民消費(fèi)價格比上年上漲1.4%，完成了全年3%的物價調(diào)控目標(biāo)，漲幅創(chuàng)2009年CPI負(fù)增長以來的新低，國內(nèi)通脹壓力顯著低于預(yù)期。分類別看，食品價格同比上漲2.3%，在食品價格中，糧食價格上漲2.0%，油脂價格下降3.2%。2015年糧食價格漲幅較2014年繼續(xù)縮窄，與2010-2011年兩位數(shù)的漲幅相比，2012-2015年糧食價格漲幅回落態(tài)勢明顯。從2015年糧食價格指數(shù)的月度走勢來看，基本維持在2.0%至2.9%的窄幅區(qū)間震蕩，且呈現(xiàn)前高后低、逐月走低的趨勢，與月度CPI走勢基本一致。

    從2015年全國主要糧油批發(fā)市場主要糧食品種的年度個體價格指數(shù)看，除晚秈米價格指數(shù)同比小幅上漲外，其他糧食品種價格指數(shù)均有不同程度的下跌。其中大豆、黃玉米和白小麥位居跌幅前三甲，早秈米和粳米僅小幅下跌。2015年大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策繼續(xù)實施，大豆價格由市場供需決定，受到國際市場大豆價格持續(xù)下跌的影響，大豆價格指數(shù)跌幅位居榜首。

    2015年國家大幅調(diào)降玉米臨儲收購底價，而國內(nèi)外價格差過大導(dǎo)致進(jìn)口替代品迅速增加，綜合導(dǎo)致國內(nèi)玉米供過于求的局面惡化，玉米價格同比明顯下跌。小麥、晚秈米、早秈米和粳米價格指數(shù)均受到最低收購價底價的有力支撐，但由于2015年小麥政策收儲數(shù)量較2014年明顯下降，2015年小麥價格指數(shù)跌幅較大。大米市場繼續(xù)受到進(jìn)口低價大米沖擊，市場“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的格局愈發(fā)明顯，晚秈米價格小幅上漲，粳米價格基本持平，而早秈米價格小幅下跌，消費(fèi)者更加青睞優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的晚秈米和粳米。

    (四)糧油進(jìn)口迅速增加 加劇國內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾

    2015年我國糧食產(chǎn)量和庫存繼續(xù)增加，國內(nèi)糧食整體供應(yīng)增加，國內(nèi)糧食消費(fèi)量也繼續(xù)快速增長，全年糧食整體供需繼續(xù)保持緊平衡狀態(tài)，但結(jié)構(gòu)性矛盾突出，尤其是國內(nèi)供應(yīng)過剩糧食品種及替代品的大量進(jìn)口，導(dǎo)致“國貨入庫，洋貨入市”的情況，國內(nèi)玉米、稻谷供需矛盾迅速激化。

    從年度數(shù)據(jù)來看，糧油進(jìn)口量整體保持迅速增長的勢頭。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，我國2015年全年累計進(jìn)口谷物及谷物粉3270萬噸，上年同期為1951萬噸，同比增長67.6%，2015年大豆進(jìn)口量8174萬噸，同比增加14.48%。粗略統(tǒng)計，2015年谷物和大豆合計進(jìn)口量為11444萬噸,較2014年同比增加25.89%，首次突破1億噸關(guān)口。其中傳統(tǒng)三大谷物品種進(jìn)口量均呈增加趨勢，與上年相比，2015年玉米進(jìn)口增幅最大，達(dá)到85.02%，大米進(jìn)口也明顯增加，小麥進(jìn)口僅微幅增加。

    此外，近兩年來我國高粱和大麥進(jìn)口量增幅明顯，2015年進(jìn)口量均超過1000萬噸。2009年至今，我國已經(jīng)連續(xù)7年成為谷物凈進(jìn)口國，2012及2013年五大谷物凈進(jìn)口量均超過1300萬噸，2014年凈進(jìn)口量超過1800萬噸，2015年則創(chuàng)下3200萬噸的記錄新高。

    2015年國內(nèi)外糧食價格差繼續(xù)擴(kuò)大，巨大的價差是糧食進(jìn)口猛增的主要原因。盡管國內(nèi)糧食價格因收儲政策調(diào)整而下降，但國際市場糧食價格跌幅更大。2015年全球糧食產(chǎn)量連續(xù)第三年豐產(chǎn)，全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足而需求低迷，同時美元不斷升值，受此影響，國際糧價持續(xù)下行，全年跌幅巨大。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2016年1月7日發(fā)布的糧農(nóng)組織食品價格指數(shù)和農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)顯示，2015年糧農(nóng)組織谷物價格指數(shù)年度均值為162.4，較2014年下跌29點，跌幅15.4%，2015年糧農(nóng)組織植物油價格指數(shù)年度均值為147，比2014年下降19%，均創(chuàng)下九年以來的最低點

    預(yù)計未來我國糧油進(jìn)口增長將會出現(xiàn)分化，國內(nèi)收儲政策轉(zhuǎn)變將對進(jìn)口產(chǎn)生巨大影響。

    一是在國內(nèi)外糧食價差的巨大利益驅(qū)動下，國內(nèi)企業(yè)繼續(xù)加大進(jìn)口力度，傳統(tǒng)三大谷物將繼續(xù)受到配額內(nèi)低價進(jìn)口谷物的沖擊。

    二是隨著我國城鎮(zhèn)化水平提高以及城鄉(xiāng)居民收入增加，食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)中肉禽蛋奶和食用植物油的需求將繼續(xù)保持增長，我國飼用原糧和油脂油料需求增長較快，我國傳統(tǒng)的短缺品種如大豆、油菜籽等進(jìn)口將維持較高的增速。

    三是玉米臨時收儲政策轉(zhuǎn)變將對玉米及玉米替代品進(jìn)口產(chǎn)生巨大影響。如果玉米臨儲政策取消或收儲底價大幅下調(diào)，導(dǎo)致國內(nèi)玉米價格與國際市場玉米價格接軌，將會堵住國內(nèi)市場對國外玉米、大麥、高粱等品種的進(jìn)口需求，玉米及玉米替代品進(jìn)口量將會大幅下降。