整體改制上市后，集團公司的空殼化使得履行出資人監(jiān)督職責的外派監(jiān)事陷入了兩難的困境。國企監(jiān)事會制度直面如何創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇，“外派內(nèi)設(shè)”、“外派內(nèi)聯(lián)”與“獨立監(jiān)事”成為國企監(jiān)事會制度創(chuàng)新的關(guān)鍵概念

　　2011年8月31日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取了國企監(jiān)事會對央企監(jiān)督檢查情況的匯報：有的企業(yè)管理水平不高，資源配置效率較低，非主業(yè)投資存在不少經(jīng)營風險，境外資產(chǎn)監(jiān)管有待加強。會議要求央企進一步深化改革，強化企業(yè)管理和風險管控，加強依法監(jiān)管和制度建設(shè)——監(jiān)督方面，國企監(jiān)事會的有效性一直頗受質(zhì)疑，中國石油(601857,股吧)天然氣股份有限公司監(jiān)事會主席陳明曾言：“相對于股東會和董事會而言，監(jiān)事會運作可能是一個薄弱的環(huán)節(jié)，如何充分發(fā)揮監(jiān)事會的作用，還是一個需要破解的話題。”在新形勢下，國企監(jiān)事會有必要探索新路。

　　外派監(jiān)事會制度的困境

　　2005年以來，在“培育一批具有國際競爭力的大公司和大集團”的目標指引下，央企的股份制改革特別是整體改制上市取得積極進展。截至2010 年2 月，中移動集團、中石化集團、中國電信集團等25 家央企實現(xiàn)主業(yè)整體上市。一些省屬國企同樣如此。以遼寧省為例，至2010年3月，繼東軟集團(600718,股吧)和遼寧出版集團整體上市后，本鋼集團、華晨集團、東北特鋼等的整體上市也陸續(xù)推進。然而，無論是省屬國企還是央企，整體上市后其外派監(jiān)事會直接面臨三大困境。

　　“空殼化”引致外派監(jiān)事會對國資監(jiān)督缺位。整體上市后，大部分資產(chǎn)匯集于上市公司，集團的空殼化使得履行出資人監(jiān)督職責的外派監(jiān)事會如果仍然把監(jiān)督重點放在集團這個“空殼”上，而不能跟進到上市公司，這就使國資委對央企下屬上市公司的監(jiān)管鞭長莫及，必然導致外派監(jiān)事會難以有效維護國資安全。如，中交集團99%的資產(chǎn)在上市公司，集團已然成空殼，其存在僅為了持股的要求。這樣“殼”的存在會增加委托代理問題。

　　“法規(guī)沖突”致使外派監(jiān)事會直接監(jiān)督集團下屬上市公司的法律依據(jù)缺失。《公司法》是一切上市公司的行為準繩。對于整體改制上市公司而言，其主要資產(chǎn)、業(yè)務(wù)集中于上市公司，監(jiān)督的主要任務(wù)也在上市公司，上市公司不再是國有獨資公司，理應(yīng)執(zhí)行《公司法》的相關(guān)規(guī)定。為解決子公司的監(jiān)督問題，一些央企探索母公司監(jiān)事兼任子公司監(jiān)事會主席，通過母公司監(jiān)事兼任子公司監(jiān)事等途徑，使外派監(jiān)事以有法律保障的途徑進入子公司監(jiān)事會。這在一定程度上解決了國資委對央企上市子公司監(jiān)督的問題。但是，外派監(jiān)事將觸角延伸至上市公司后，使其具有了“雙重身份”，需同時遵守《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》、《公司法》——兩者在監(jiān)事的權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督內(nèi)容、工作所需經(jīng)費來源、監(jiān)事任職資格、監(jiān)事身份的獨立性、薪酬標準、激勵和約束機制等方面都存在差異，這在一定程度上阻礙了外派監(jiān)事監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。正如中交股份的一位監(jiān)事所言，外派監(jiān)事會制度存在著原生性缺陷，與國企公司化、投資主體多元化的發(fā)展趨勢及現(xiàn)實法律環(huán)境存在一定沖突。

　　“外派監(jiān)事的相對不足”導致在對國資監(jiān)管中容易監(jiān)督不到位。國有企業(yè)整體改制上市后，由于上市公司股權(quán)多元化、資產(chǎn)規(guī)模擴大化，國資委派出的監(jiān)事代表面臨著全新的企業(yè)運作模式和監(jiān)督環(huán)境，客觀上要求外派監(jiān)事會不僅具有與工作難度對等的規(guī)模和工作能力，而且要能夠?qū)Y監(jiān)管工作投入最大限度的精力和耐心。然而，從已有法律法規(guī)來看，諸如外派監(jiān)事的“回避原則”等雖然在一定程度上保證了國資委派出的監(jiān)事會主席和專職監(jiān)事的業(yè)務(wù)水平、工作能力和獨立性，卻也給專職監(jiān)事崗位的人員選任設(shè)立了很高的門檻，造成了實際工作中外派監(jiān)事人手不足，同一監(jiān)事會、監(jiān)事同時負責多個企業(yè)的監(jiān)督工作的局面。在這種狀況下，外派監(jiān)事會對每個企業(yè)付出的精力和關(guān)注難以得到保障，同時在監(jiān)事會內(nèi)部也可能出現(xiàn)分工不明、責任推諉等問題。雖然國務(wù)院國資委下發(fā)了《監(jiān)事會重點聯(lián)系人工作辦法》來明確針對不同企業(yè)的責任分工，但在實際操作中卻可能造成一個人監(jiān)督一個企業(yè)的情況，既對重點聯(lián)系人的精力和能力提出了重大的挑戰(zhàn)，又削弱了監(jiān)事會成員之間的相互監(jiān)督和制衡，而這與外派監(jiān)事會所肩負的保證巨額國有資產(chǎn)安全的艱巨使命是不相匹配的，可能給國資監(jiān)管帶來巨大的風險。為此，必須投入相應(yīng)的人力、物力，聘請專業(yè)人士，才能從根本上解決國有企業(yè)監(jiān)管任務(wù)繁重與專職監(jiān)事人員不足之間的矛盾。

　　外派內(nèi)設(shè)還是外派內(nèi)聯(lián)？

　　制度創(chuàng)新的捷徑無疑是對既有經(jīng)驗的借鑒，其中一些省市超前的做法值得借鑒。

　　對國務(wù)院國資委以及北京、青島、上海、吉林等省市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當下，國有上市公司的監(jiān)督方式在實踐探索中主要形成了“外派監(jiān)事會＋內(nèi)部監(jiān)事會”、“外派監(jiān)事會→內(nèi)部監(jiān)事會”和“外派監(jiān)事＋其他監(jiān)事＝內(nèi)部監(jiān)事會”三種典型的監(jiān)事會監(jiān)督模式。其中，“外派監(jiān)事會＋內(nèi)部監(jiān)事會”是目前國務(wù)院國資委采用的模式，即外派監(jiān)事會監(jiān)督集團，并對集團在上市公司的投資以股東身份進行延伸檢查，內(nèi)部監(jiān)事會正常履職；“外派監(jiān)事會→內(nèi)部監(jiān)事會”是目前國內(nèi)金融企業(yè)采用的模式，整體上市后，撤銷了外派監(jiān)事會，設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會，部分外派監(jiān)事會主席和專職監(jiān)事轉(zhuǎn)為內(nèi)部監(jiān)事；“外派監(jiān)事＋其他監(jiān)事＝內(nèi)部監(jiān)事會”是目前地方國資委采用的模式，國資委提名的專職監(jiān)事通過股東大會選舉進入上市公司監(jiān)事會。

　　對于存續(xù)資產(chǎn)較少甚至完全“空殼”的集團，“外派內(nèi)設(shè)”更加適合，實質(zhì)是出資人提名派出監(jiān)事人選，經(jīng)股東大會選舉等程序進入上市公司監(jiān)事會。改制上市后，集團董事或經(jīng)理等“下沉”到上市公司任職，派駐集團的監(jiān)事同步“下沉”到上市公司擔任相應(yīng)職務(wù)，實現(xiàn)監(jiān)督的及時跟進。對于存續(xù)資產(chǎn)較多的集團可選擇“外派內(nèi)聯(lián)”模式：上市公司內(nèi)部監(jiān)事會與外派監(jiān)事會聯(lián)合監(jiān)督。具體運行機制是在《公司法》框架下，外派監(jiān)事會沿著國有資本鏈條對出資人在上市公司的國有股權(quán)進行延伸監(jiān)督，上市公司監(jiān)事會特別是國有股東代表監(jiān)事對其予以協(xié)助，積極提供支持和配合，形成監(jiān)督合力。

　　“外派內(nèi)設(shè)”和“外派內(nèi)聯(lián)”兩種模式各具特色，也都有各自適用對象，可以說為國企外派監(jiān)事會制度創(chuàng)新指出了較好路徑。從相關(guān)媒體報道來看，這兩種模式得到了國務(wù)院國資委的認可，國資委正著手相關(guān)公司的試點工作，并從制度、組織以及人員層面對相應(yīng)制度進行制定與完善。與此同時，無論是“外派內(nèi)設(shè)”還是“外派內(nèi)聯(lián)”，作為整體改制上市中央企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)督模式改革的制度選擇，離不開組織、制度和人員等層面的保障，還需要進一步試點和檢驗。但是，需要把握的一個重要原則是，對上市企業(yè)的監(jiān)督不是越多越好，而是要盡量避免多重監(jiān)督機制之間的掣肘，從而實現(xiàn)監(jiān)督的有效性。

　　現(xiàn)實選擇：導入獨立監(jiān)事制度

　　外派監(jiān)事會內(nèi)化到上市公司后，國企將直面代表監(jiān)事的遴選問題。在由行政型治理向經(jīng)濟型治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟社會條件下，獨立監(jiān)事作為一種對國外已有經(jīng)驗的借鑒，自然成了整體上市后的央企首選。

　　獨立監(jiān)事制度的產(chǎn)生最早可以追溯到1993年的日本，德國2002年實行。中國法律并未引入獨立監(jiān)事制度。然而，1999年一些上市公司如儀征化纖開始設(shè)立獨立監(jiān)事，到2008年底，粵電力、中國石化(600028,股吧)、中國石油、中海集運(601866,股吧)、中國遠洋(601919,股吧)等多家上市公司聘請了獨立監(jiān)事。無論是設(shè)立獨立監(jiān)事的公司數(shù)量還是其占當年IPO公司的比例，都呈逐年上升態(tài)勢，說明獨立監(jiān)事制度受到越來越多公司的關(guān)注，獨立監(jiān)事的重要性得到越來越多的認同。

　　國企整體上市后，作為控股股東，在派遣國有股東代表的同時，為對國資進行有效監(jiān)督，理性的選擇就是從外部引入一個獨立于董事和高級管理人員的監(jiān)督力量，如此一來可以解決外派監(jiān)事人員不足的難題，并且，由那些具有豐富財務(wù)、法律、審計知識的人士擔任獨立監(jiān)事，可以為公司提供各種信息、知識、經(jīng)驗及社會資源的支持，中國石化創(chuàng)新性地實施了獨立監(jiān)事制度正是出于此動機。

　　董事和高級管理人員可以通過建議股東大會聘請獨立監(jiān)事，向上市公司的各利益相關(guān)者發(fā)出具有良好治理結(jié)構(gòu)、先進管理理念的信號，樹立公司良好的形象，增強投資者投資信心，而具有良好業(yè)績的公司也希望能夠通過獨立監(jiān)事向外部傳遞此信息。為此，出于“信號顯示動機”，董事和高級管理人員愿意聘請獨立監(jiān)事。可以說，獨立監(jiān)事制度的導入，符合各利益相關(guān)者的利益，是國企監(jiān)事會制度創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇。