中共中央十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，農村改革發展的首要任務是：“現代農業建設取得顯著進展，農業綜合生產能力明顯提高，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障。”其實，這并不是新提法，改革開放30年來，黨中央一貫堅持農業基礎地位不動搖，堅持抓糧不放松，我國農村經濟和農業生產水平大幅提高，農產品有效供給得到基本保障，為我國經濟社會穩定與發展作出了重大貢獻。當前，我國糧食安全總體形勢是好的，糧食綜合生產能力穩步提高，農產品供給日益豐富。但隨著工業化、城鎮化發展，人口增加和人民生活水平提高，糧食消費需求呈剛性增長；耕地減少、水資源短缺、氣候變化等因素對糧食生產的約束日益突出，我國糧食供需將長期處于緊平衡狀態，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。到2020年，要保證我國的糧食安全和農產品供給，必須要站在全面、協調、可持續的高度重新加以規劃。如果政策上思路上沒有大的突破，將難以走出目前窘境，更難以完成2020年社會經濟發展目標。

　　十七屆三中全會決定讓人眼前一亮。專家的評價是，這個決定思路有新概括，理論有新創新，措施有新突破，政策有新招數，農民有新實惠。這些“新”實際正是我黨領導我國經濟發展實現的一次大創新。10個中央一號文件積累到今天，30年改革開放綜合國力積累到今天，全黨在發展經濟中對農業基礎地位認識積累到今天，黨中央在提出2020年農村改革發展的基本目標任務中，將健全農村經濟體制，建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制，推進現代農業建設，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全和主要農產品供給放在第一位。而令人鼓舞的是，一個新的政策體系浮出水面，它將成為完成這一世紀目標的最有力保障。那就是，國家給產糧大縣“投錢”、“放權”。

　　糧食發展體制機制的創新迫在眉睫

　　什么樣的縣是產糧大縣？按照2005年4月財政部下達的中央財政對產糧大縣獎勵辦法的規定：糧食商品量、糧食產量、糧食播種面積作為獎勵因素，三個因素所占權重分別為50％、25％、25％。獎勵入圍條件是以縣為單位，5年平均糧食產量大于4億斤，且糧食商品量大于1000萬斤。對達不到上述條件，但對區域內的糧食安全起著重要作用，對糧食供求產生重大影響的縣，經省級人民政府批準，也可納入產糧大縣獎勵范圍。

　　吉林榆樹、河南滑縣、山東桓臺，是全國糧食生產大縣（市）的典型代表。在幾十年的農業生產發展過程中，在我國糧食產量連續上四個臺階的奮斗中，糧食大縣功不可沒。但幾十年里，不完善的體制機制使糧食大縣的發展左右為難。曾幾何時，他們彷徨，糧食抓也不是，不抓也不是。豐收意味著減收，糧食大縣意味著財政窮縣。河南第一產糧大縣滑縣今年預計總產高達29億斤，但如果以國際糧價為基準計算，滑縣29億斤糧食相當于“減收”25億元。25億元若計算為財政收入，滑縣將達到沿海一些較發達縣市水平；若折合為農民人均純收入，相當于人均增收2080元，將由全國平均水平以下躍居上游。全縣人均財政支出606.4元，僅為全省平均水平的41.1%。如果要達到全省的公共財政服務水平，需要補助10.8億元；達到全國平均水平，需要補助21.5億元。以前，糧食產區是“吃飯財政”，現在靠財政轉移支付，變成了“要飯財政”。去年全縣財政收入2.04億元，僅教師工資一項就要3個億。“工農產品剪刀差”加上“國內外糧價剪刀差”，兩把“剪刀”剪斷了“政府抓糧、農民種糧”的積極性。

　　2007年，河南省70個國家優質糧食產業工程縣的糧食產量占全省糧食總產的81%，但財政收入只占全省財政收入的19.1%；糧食產量在10億斤以上的52個縣市人均財政支出水平不到全國平均水平的1/3。保糧食增長客觀上也使產糧大縣失去了一些發展機遇。河南省GDP前15位的縣，其平均耕地面積占區域面積的35%，而滑縣高達72%。長期以來經濟數據排名靠的是GDP和財政收入，“糧價剪刀差”實際上也剪掉了干部的成績。雖然2005年后糧食大縣享受國家產糧大縣補助，但獎補資金主要用于鄉村兩級辦公經濟、發展農村教育和發放干部教師工資方面，靠目前的財力，提高糧食生產能力基本不可能。滑縣農業局局長王典讓告訴記者：“通過中低產田改造和增加水利設施等，提高糧食生產能力大有潛力。全縣有近100萬畝中低產田，去年改造了1.2萬畝，單產由300公斤提高到623公斤?，F在的問題是，每個農業項目都需要縣里配套，縣財政根本拿不出這么多的配套資金，有時只好放棄。我們基層是‘不要項目難發展，要了項目更作難’?。?rdquo;

　　他們要求改革創新。要求從價格機制上創新，逐步地將糧價與國際接軌，最終由市場形成價格；要求從補貼機制上創新，進一步加大對糧食產區的補貼力度，形成“農民種糧食，財政買安全”的機制；要求加大種糧補貼，建立對糧食調出財政獎勵補償機制，即對糧食生產大縣按糧食調出量進行獎勵或補貼。河南產糧大縣商水縣年產出20億斤糧食，國家的獎勵去年是3000萬元，相當于產1斤糧食國家補0．015元。他們認為，如果1斤補1．00元，加上現有的財政收入，就能達到全國縣級財政的平均水平，能夠使糧食產區安心抓糧。

　　新政策體系抓住了縣級能力建設這個牛鼻子

　　過去，農業大縣總結糧食生產發展的經驗是，一靠政策，二靠投入，三靠科技。“三靠”的核心實際是投入，投入的核心實際是政策。我們過去一直在說“政策不變”，但實際上政策年年在調整。遺憾的是，年年“增加投入”，并沒有解決糧食大縣發展的問題。因此，政策要發揮根本性的作用。我們在十七屆三中全會的決定中讀到了這樣的信號：“加強和改善國家對農業農村發展的調控和引導，調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系和上層建筑。”

　　而有關投入的政策全面被“制度”代替。制度是法律的前身。首先是，健全農業投入保障制度，調整財政支出、固定資產投資、信貸投放結構，保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度，大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入。國家在中西部地區安排的病險水庫除險加固、生態建設等公益性建設項目，逐步取消縣及縣以下資金配套。其次是，健全農業補貼制度，擴大范圍，提高標準，完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農民種糧補貼，完善與農業生產資料價格上漲掛鉤的農資綜合補貼動態調整機制。第三是，健全農產品價格保護制度，完善農產品市場調控體系，穩步提高糧食最低收購價，改善其他主要農產品價格保護辦法。完善糧食等主要農產品價格形成機制，理順比價關系，充分發揮市場價格對增產增收的促進作用。農業投入保障制度、健全農業補貼制度、農產品價格保護制度，三大制度的建立，將對我國糧食安全起到里程碑的作用，無疑將成為糧食大縣經濟發展歷史性的新起點。

　　而對農業大縣“放權”是一個更深刻的突破性改革，新政策體系抓住了縣級能力建設這個牛鼻子。“擴大縣域發展自主權，增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配，增強縣域經濟活力和實力；推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優先將農業大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。”這就意味著，農業大縣可以得到國家和省兩級財政的扶持，如國家在中西部地區安排公益性建設項目，逐步取消縣及縣以下資金配套，省轄縣將也會得到省級財政這樣的扶持政策。最重要的是，通過“放權直管”改革，農業大縣可以在中央政府、省級政府的調控和統籌下，全心全意發展農業生產，并聚精會神地建設新農村，發展現代農業，穩定地提高農業綜合生產能力。他們不再與經濟發達地區站在同一個平臺上進行政績考評和GDP競賽，他們建設的秀美山川和豐滿糧倉不再用傳統的價值觀、政績觀衡量。

　　發展農業生產，工程、項目是最有效的組織方式，是一種重要的調控手段。30年來，我國通過實施了大量的農業發展促進工程和項目，通過科技與管理方式的創新形成軟能力。今后國家的農業工程項目，主題更加突出：構建供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系?！稕Q定》要求，各地區都要明確和落實糧食發展目標，強化扶持政策，落實儲備任務，分擔國家糧食安全責任。要抓緊實施糧食戰略工程，推進國家糧食核心產區和后備產區建設，加快落實全國新增千億斤糧食生產能力建設規劃?！稕Q定》要求，“以縣為單位集中投入、整體開發，今年起組織實施。”國家將把支持糧食生產的政策措施向主產區傾斜，建立主產區利益補償制度，加大對產糧大縣財政獎勵和糧食產業建設項目扶持力度，加快實現糧食增產、農民增收、財力增強相協調，充分調動農民種糧、地方抓糧的積極性。完善糧食風險基金政策，逐步取消主產區資金配套。

　　誰都可以成為對糧食安全有貢獻的產糧大縣

　　天降大任于“大縣”！發展的痛苦換來了發展的能力?！稕Q定》指出，產銷平衡區和主銷區要加強產糧大縣建設，確保區域內糧田面積不減少、糧食自給水平不下降。強化主要農產品生產大縣財政獎勵政策，完善農產品加工業發展稅收支持政策。要求“縣（市）黨委要把工作重心和主要精力放在農村工作上。”“完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，把糧食生產、農民增收、耕地保護、環境治理、和諧穩定作為考核地方特別是縣（市）領導班子績效的重要內容。”山東連續3年獎勵種糧大縣，全省已有8個縣像桓臺那樣整建制實現小麥平均單產過千斤。河南不再用過去的政績觀考核產糧大縣，滑縣發展糧食生產的經驗現在是新三靠，一靠政策、二靠科技，三靠責任。

　　大縣責任重，大省行動快。河北省委七屆四次會議決定從2009年起，逐步對未納入擴權縣（市）范圍的62個產糧大縣（市）實行省直接管理縣（市）財政體制。將中央財政核定的河北省79個產糧大縣（市、區）全部實行省管縣改革。擴大縣域發展自主權，增加對縣的一般性轉移支付，促進財力與事權相匹配。要以糧食生產大縣為重點，以縣為單位集中投入，整體開發，著力建設4000萬畝糧食生產核心區，到2012年全省糧食綜合生產能力要達到600億斤的目標。從2005年起，河南確定24個產糧大縣為糧食核心產區，依托農業綜合開發平臺，整合支農資金，3年將299萬畝中低產田改造成旱澇保收的高標準農田。去年核心產區糧食增量占到全省增量的80%，為實現1000億斤產量作出了重要貢獻。2008年糧食生產核心區有了新的標準，項目區內灌溉保證率將不低于75%，排澇和防洪標準將不低于10年～20年一遇，良種覆蓋率將達到100%。湖北省從2004年起依托專業大縣，建成了一批大板塊基地。5年來各類資金投入累計達80多億元。從去年開始，湖北又啟動了種養大縣項目，重點建設46個糧食大縣、20個棉花大縣、20個油菜大縣、14個蔬菜大縣、10個茶葉大縣、30個畜牧大縣和26個水產大縣。爭取5年～10年建成“一縣一品”格局，為現代農業奠定基礎。

　　甘肅有個縣叫通渭，在定西和天水之間，國家級貧困縣。這個縣20年前吃糧靠返銷，是典型的“主銷區”。1960年，通渭分別虛報糧食產量和征購糧各1億斤，實際上人均年口糧只有20斤，導致大饑荒鬧出人命。1972年，周恩來總理聽取甘肅省委匯報通渭的貧困狀況時，立即從全國各地調撥糧食和軍大衣，救濟通渭。改革開放后，通渭的糧食生產翻開了新的一頁。從1981年通渭吃返銷糧5000萬斤開始遞減到1988年不再吃返銷糧，到2002年，通渭糧食外銷超過5000萬斤，糧食商品率16.3%。2007年，在經歷60年不遇的大旱后，通渭推廣的旱作全膜覆蓋玉米1.48萬畝，畝產達到1250斤，僅此一項實現農業產值近2000萬元。就是在這一年，通渭農民人均純收入達到1780元，全縣絕對貧困人口下降到了4.3%。今年，全縣玉米種植增加了10倍，達到14.3萬畝。預計2010年后，通渭全膜覆蓋玉米將發展到50萬畝，產量達到5億斤，糧食商品率80%。30年來，通渭縣的干部群眾齊心協力，毫不放松糧食生產。如今，年輕一代農民都知道，“荒什么也不能荒莊稼，種什么也不能不種糧食”。目前，通渭的糧食商品率接近25%，雖然至今也算不上省里的“主產區”，但從返銷到外銷，通渭人不僅改變了自己的糧食安全狀況，更為國家糧食安全作出了貢獻。

　　通渭靠啥？靠政策，靠科技，更靠責任。保障國家糧食安全，縣縣有責。如果沒有為國分憂的責任感，不僅通渭今天可能還需要別人養活，國家年年表彰的那些“糧食生產先進縣標兵”也不會把大旗扛到今天。從這個意義上講，通渭的貢獻與榆樹、滑縣、桓臺可以同日而語。面對日益完善的政策環境和市場環境，面對保障中國糧食安全的重大責任，無論你地處平原還是山區，無論你腳下是黑土還是紅壤，誰都可以成為對糧食安全有貢獻的“產糧大縣”。