產糧大縣如何走出財政困境
與湖南省雙峰縣縣長彭愛華的對話 編者按:我們必須直面這樣一個經濟現象:在工業化轉型時期,產糧大縣由過去的魚米之鄉和富庶之地遺憾地成為了財政窮縣.這種現象在我國的中部產糧區尤為明顯。為什么如此?原因多多。中國的經濟轉型期難免會有陣痛。怨天尤人毫無益處,關鍵在
——與湖南省雙峰縣縣長彭愛華的對話
編者按:我們必須直面這樣一個經濟現象:在工業化轉型時期,產糧大縣由過去的魚米之鄉和富庶之地遺憾地成為了財政窮縣.這種現象在我國的中部產糧區尤為明顯。為什么如此?原因多多。中國的經濟轉型期難免會有陣痛。怨天尤人毫無益處,關鍵在于如何破解這個課題,而且,中國經濟的發展和三農政策的頻頻利好已使我們看到了解決問題的契機和前景。中國財經報記者與產糧大縣縣長的對話,聽她和盤托出產糧大縣的財政窘況以及解決的思考對策,希望這種來自于實踐中的感受能夠有助于關注這個課題的人士和讀者研究和借鑒。
一、雙峰的財政現狀
記者:今天的這個話題不輕松,也很敏感,但卻是一個讓許多人關注的課題。這就是產糧大縣往往是財政收入的弱縣或是窮縣，雙峰縣是否也是如此？
彭縣長:記得我2004年剛擔任縣長時，縣財政舉步維艱，全年的一般預算收入不足1.3億元，全縣人均財力僅145元，財政供養人員人均財力為4500元，鄉鎮干部和教師不能按時足額發工資，到年底有的鄉鎮靠貸款發工資，以維持正常運轉。由于農業是一個投入大、風險高，對本級財政貢獻小的產業，目前，雙峰縣每年對農業的投入高達5000多萬元，加上歷年來的債務包袱，導致全縣財政一直在艱難中運轉。
雙峰縣成為財政窮縣有這么幾個原因,一是產業結構不合理;二是財政收入來源不足，經濟基礎脆弱;三是縣級財政保障能力差，資金依賴性強。
從產業結構看,農業總產值占國民生產總值比重明顯偏高，達到50%，遠高于全省平均水平。而在工業方面,目前，雙峰縣百萬以上稅收企業只有海螺一家，無工不富,財政收入也缺乏稅源。這兩年,隨著農業稅和農業特產稅的取消,盡管引進了一些企業,一般預算收入也達到了1.4億元，但也只夠發全縣財政供養人員5個月的工資，人均財力也僅達到4800元，而支出卻高達6億元，本級自給能力僅占23%，其余資金全部依賴上級的轉移支付。所以,我這個產糧大縣的縣長,是個的的確確的窮縣長。
二、雙峰縣農村的基本現狀
記者:近年來中央加大了對“三農”的投入，尤其是對種糧農民的補貼政策使農民種糧積極性有明顯提高，但是，由于基礎設施建設薄弱，農民的組織化程度較底，農業規模化程度還較小，農業產業化程度也較低等原因，農民的收入提高速度相比還是較慢。從雙峰的實際來看，是否也存在這樣的現象？
彭縣長:中央從2004年起，連續幾年下發了幾個“1號文件”，運用財政補貼、減免農業稅、價格調控等多種杠桿和手段，提高種糧積極性，減輕農民負擔，增加農民收入。作為農業大縣，這對我們來說是雪中送炭。雙峰縣80萬農民分享到了改革的成果。但是,相比較而言,產糧大縣的發展還很緩慢。2006年全縣農業總產值為21.6億元，農業增加值占GDP的比例為33.8%，農民人均年收入4265.6元，比上年增加75.09元，增長1.79%，增長幅度較慢。農村居民人均可支配收入為2930元，城鎮居民人均可支配收入為6945元。從這些數據可以看出，我縣農民收入與城鎮居民收入的差距仍然較大。近三年來，通過國家政策支持和全縣人民的共同努力，改造農村公路1423.9公里，農村交通基礎設施建設已經得到基本改善。但是，水利基礎設施建設還是明顯滯后，農民專業合作組織還在起步階段，農業規模化程度、產業化程度還較低。
記者:從實際工作的角度看，你認為如何化解和改變這種狀況？
彭縣長:從雙峰的實際情況，我認為要應從三個方面努力：從政策層面和國家糧食安全的角度看,應該加大對種糧農民的補貼力度;從提高農業生產能力方面看,要加大基礎設施的建設;從強農富農角度看,要加大產業化進程。
為什么說要繼續加大對種糧農民的補貼力度呢？無糧不穩。十三億人口的大國,必須要注重國家長期的糧食安全。但是現在有些現象必須高度警惕。今年縣政府組織有關部門進行專項調研發現，全縣仍有少量耕地出于拋荒狀態，更為嚴峻的是群眾普遍反映種糧比較效益太低，利潤空間不大，絕大部分是50歲以上的人在家種田，有知識、懂市場、會經營的年輕人基本上不愿從事農業生產。因此,建議國家一要提高糧食收購保護價的水平，按照現有物價水平，每百斤水稻收購保護價必須確定100元以上；二要繼續實施農機購置補貼項目，進一步擴大補貼范圍和標準，切實減輕糧食生產的勞動強度，提高生產效率。
記者:為什么說要重點建設農村基礎設施呢?
彭縣長:因為現在基礎設施建設的滯后是“三農”中的突出因素。農民反映強烈的是水利建設嚴重滯后。由于現有水利設施大部分修建于上世紀60-70年代,工程老化,灌溉效益不斷萎縮，抗災能力日趨下降。據統計，全縣204座水庫有99座病險庫，占水庫總數的46%，7.15萬處山塘河壩很多淤塞、廢棄、毀填現象十分嚴重，尤其是山塘，大部分已有20多年沒有清淤整修，49條5公里以上河流沒有防洪設施，3500多公里渠道只有少量進行了混凝土防滲改造，導致水庫實際灌溉面積還不足設計灌溉面積的60%。作為產糧大縣，迫切希望國家盡快建立和完善小型水利建設的投入補償機制，通過財政投一點、社會捐一點、群眾籌一點的方式，加快小型水利建設步伐，扭轉水利建設滯后局面，提高農業綜合生產能力。
記者:在農業產業化經營方面,你有哪些建議?
彭縣長:我認為重點在“三抓”。一抓新型農民的培育。目前的培訓，由于缺乏系統和針對性強的師資、教材、管理和補償機制，效果不明顯。因此，建議國家盡快出臺行之有效的措施，確保農民培訓工作落到實處。二抓農民專業合作組織的培育。國家出臺了《農民專業合作組織法》，我縣每年安排100萬元農業發展基金，主要用于獎勵和扶助專業合作組織，效果很好。全縣合作組織得到了發展，民辦民管民受益的農村科技合作社得到了科技部和省政府的充分肯定，被列為全國推廣的三大科技服務模式之一。三抓龍頭企業的培育。雙峰縣現有20家省、市、縣農業產業化龍頭企業，但我們調查發現,沒有一家愿意繼續擴大投資，主要原因是效益不明顯，抗市場風險的能力較差。因此，國家應在工商、稅收、金融及財政等方面對農業產業化龍頭企業予以傾斜、扶持，特別是加大農業綜合開發產業化經營項目實施力度。
三、關于種糧補貼與農資價格的矛盾
記者:國家對種糧農民的補貼對農民當然有好處，但是近年來由于種子、化肥等農業生產資料的價格上漲，又在某種程度上抵消或對沖了農民的實際利益，這種現象在雙峰是否存在?
彭縣長:這種情況確實存在，并且還有愈演愈烈之勢。就雙峰縣而言，全縣享受補貼的耕地面積共有54.2萬畝，補貼總額3376.7萬元，全縣農民確實得到了實惠和好處。但是,隨著化肥、農藥、柴油、種子等農業生產資料價格普遍上漲，國家給種糧農民發放的補貼被抵消殆盡，從而引起農民不滿、政府不安。
這種現象所產生的后果主要表現在三個加大：一是農資和糧食價格的剪刀差在加大;二是種糧農民增收難度在加大;三是原料、化肥生產、糧食生產、糧食價格這一市場鏈條的脫節程度在加大。
根據我縣青樹坪鎮農戶陽亮才反映，他家3口人2.1畝田，經測算,由于幾種常用農資的價格均有大幅漲價,2006年為651元，2007年為841元，同比增加190元，增長29.2%，種糧農民補貼2006年每畝44.2元，2007年每畝62.3元，同比增加18.1元，增長41%，糧食平均價格去年75元/100斤，今年80元/100斤，同比增加5元，增長6.7%。從中可以看出，農資價格增長比例較糧食價格增長比例高出22.5個百分點。雖然種糧農民補貼每畝由去年44.2元增長到了今年的62.3元，但增長額完全不足以彌補剪刀差。我們在調查中發現，農民種一畝田需要化肥、農藥和種子等生產成本760元，而每畝早晚兩季產量最多1900斤，按均價80元/100斤計算收入為1520元，兩抵后只剩差額760元，這760元只相當于現在15個工日的收入，但是要種好一畝田用15個工日是遠遠不夠的。原料、化肥等農資產品的漲價因素可以轉嫁給糧食生產者，而農民的損失卻不能轉嫁給第三者，只能由農民“自作自受”了，這實在有悖市場經濟規律。
記者:那么,你認為應該怎樣改變這種局面？
彭縣長:我認為要有效解決這一問題，必須從幾個方面下功夫：一是加強農資價格宏觀調控與監管，實行限價政策并大力減少農資產品的中間流轉環節。二是對農業基礎設施建設加大資金投入，增強其使用功能和效應，減少農業生產成本。三是引入農業保險機制。如雙峰縣2007年對全縣54.2萬畝農田由縣鄉兩級政府投入農業保險金729.4萬元，最高保額達1.3億元，為緩解農資漲價和糧食賤價等諸多矛盾起到了一定的作用。四是應當把現代企業制度引入到農村，建立起現代農業制度，如在農村建立農業合作社、農業產業基地、農業協會和農產品公司等組織，用現代農業制度加以規范管理，這樣就能夠在一定程度上統一農資進價，統一農產品售價，以此可以緩解農資公司和糧食收購部門的漲價與卡價，有效保護農民自身的合法利益。
四、關于資金需求的矛盾
記者:糧食大縣往往又是人口大縣，隨著近年來中央政策的要求，對農村社會公共事業和農村社會保障的推行，對于財政窮縣來說，有些配套的資金跟不上，資金需求矛盾在加大，這種現象的產生，對糧食大縣未來的發展將產生不利。雙峰是否也存在？你作為縣長，從實際的調研角度看，覺得應該怎么解決？
彭縣長:雙峰縣同樣存在這種情況。從雙峰縣的情況來看，主要的配套資金項目有：義務教育保障機制的配套，農村合作醫療的配套、最低生活保障的配套、計劃生育獎勵扶助的配套、農村基礎設施建設項目的配套等，全年共需配套資金4000多萬元，這對于我縣來說，確實處于兩難境地。一方面，一些基礎設施項目和關乎民眾切身利益的問題急待解決，需要財政有更大的投入，這就離不開上級的支持；另一方面，面對巨額的配套資金，縣級財政確實難以承受。例如，去年我縣的燕宵水庫的除險加固工程列入國債項目，下達項目資金826萬元，經專業評審，完成此項目需要資金1700萬元，要求縣級配套資金就高達874萬元，顯然，縣財政無力承擔。
因此我個人認為，配套資金要結合地方的實際情況，分類對待，區別經濟發達與落后地區，區別貧困縣與非貧困縣，區別重要與一般項目，要充分考慮“老、少、邊、窮”地區的財政困難，特別是產糧大縣的農業基礎設施項目的資金配套，應予以取消，確保國家糧食安全。其他項目也應降低配套比例，減少配套數額，從而減輕產糧大縣的財政負擔。
記者:產糧大縣的資金需求矛盾是客觀事實,但是另一方面,這幾年隨著中央轉移支付力度的加大和對三農投入也在逐年增多,這是否也意味著另一個問題,即資金使用效益的問題.你覺得從支農資金使用效益方面,還存在哪些問題,應該怎樣解決?
彭縣長:確實,在加大投入的同時,也存在提高資金使用效益的問題。我覺得在支農資金的投入和使用方面,關鍵在于加大整合力度。雙峰作為農業大縣，每年都有支農項目資金近億元，但是由于支農資金分管部門多，使用分散，難以形成合力。因此要建立資金由財政部門歸口管理，相關部門負責項目管理的支農資金整合機制。像農業綜合開發資金就可以發揮支農資金整合的平臺作用。我們雙峰縣在湖南省是一個資金數額較大的項目縣，每年都有項目資金1000多萬元，到2008年，加上亞行貸款，項目資金可達3000多萬元，它的資金性質與我們進行新農村建設的基礎設施建設所需的求的資金比較相符。針對這一情況，我們在申報項目時，把試點村列入項目區，同時捆綁勞動力轉移培訓、新農村建設資金、農業項目資金等少數存量的支農資金進行整合，集中起來解決新農村建設中資金少的問題。
五、關于財政轉移支付
記者:近年來中央從糧食安全的戰略高度加大了對產糧大縣的轉移支付，對改善產糧大縣的財政狀況起了重要的促進作用，但是，由于更多的是專項轉移支付，而不是一般轉移支付或財力性轉移支付，你覺得從產糧大縣的實際出發，應該怎樣完善轉移支付機制？
彭縣長:中央加大了對產糧大縣的轉移支付，確實在很大程度上緩解了像我們這樣的產糧大縣的財政壓力，促進了縣域經濟的發展，但是，我認為目前轉移支付機制還有待進一步完善。
我認為,要完善轉移支付機制,首先要在保證對產糧大縣一般性轉移支付的同時，要根據糧食播種面積和單產的情況，設立獎勵系數，建立穩定的增長機制。像雙峰縣,作為全國商品糧基地縣，每年提供商品糧達20多萬噸，為國家做出了巨大貢獻，因此國家既要保證糧食生產安全，還應保證產糧大縣的正常運轉，這就需要加大對產糧大縣的轉移支付。
在此基礎上,還要完善一般性轉移支付的計算方法。因為隨著財政資金管理范圍的擴大，財政資金的使用涉及的范圍也在擴大，如農村合作醫療、村干部報酬、五保戶供養、農村義務教育、計劃生育獎勵扶助、新農村建設等都要縣財政負擔經費，而現在一般轉移支付的計算標準只包含該地人員經費標準支出和該地公用經費標準支出，顯然已不適應地方財政支出的范圍。
此外,應根據地區間經濟、財力的不平衡程度和公共服務水平等動態指數，設置均等化轉移支付制度，這樣就可以從體制上遏制地區差距拉大的趨勢。同時，在設置轉移支付項目、確定資金比例和選擇計算方式上，也應該考慮使財政轉移支付制度體現均等化的政策和意圖，比如根據農業大縣財政供養人員人均財力狀況安排轉移支付資金，確保產糧大縣人均財力達到全國的平均水平。如我縣2007年財政預算內財力為5個億，扣除法律、法規規定的專項支出后，實際可安排人員工資和公用經費的財力為4.5億元，財政供養人員人均可用財力僅1.5萬元，遠低于經濟發達地區的人均財力。
我還建議將公務員調資后形成的新增附加納入轉移支付的范圍。2007年我縣新增工資7500萬元，雖然全都是上級轉移支付，但按我縣的預算標準(醫療保險6%、住房公積金5%，福利費3%，工會經費2%)，縣級財政負擔的新增附加就高達1200萬元，占全年一般預算收入的8%。
從支持產糧大縣的角度看,我建議要將向農民收取的水費納入轉移支付的范圍。近幾年來，中央對種糧農民進行補貼，讓農民共享公共財政的陽光。就我縣而言，向農民收費的唯一項目是收取水費，為進一步減輕農民負擔，調動種糧農民的生產積極性，建議國家對水庫安排專項轉移支付資金，以保證農業用水安全。
六、關于產糧大縣的新農村建設
記者:在產糧大縣的新農村建設中，因為人口多,財力弱等原因,你覺得現階段應該從哪些方面著手？
彭縣長:我認為，產糧大縣的新農村建設,是個系統工程,從現階段看,要向農業內部深挖潛力，也要向農業外部拓寬增收渠道。這就需要實施好“三大模式”。一是合作社帶動模式。如雙峰縣,依托全縣2870戶農村致富帶頭人、310個農民專業合作經濟組織的示范和帶動，引導農民進行產業結構調整，形成一村一品的產業格局。二是龍頭拉動模式。像雙峰縣,就要做大做強215家農產品加工企業，特別是20家農業產業化龍頭企業，引導農戶與企業對接，實現“企農雙贏”。三是勞務經濟推動模式。這就要加強陽光工程培訓，多渠道擴大農村勞動力轉移就業，切實維護農民工權益，做到培訓一批，輸出一批，致富一批，實現外出掙錢，回鄉創業，建設家鄉的目標。
記者:由于人口多,基礎弱,產糧大縣的新農村建設中,你認為最迫切的,也就是說“切入點”在哪里?
彭縣長:我認為關鍵是要從切實解決好群眾最直接、最關心、最現實的問題入手。近年來，我們按照有利生產、節約用地的原則，量力而行，盡力而為，加大了農村基礎設施建設力度。僅2007年，全縣共硬化鄉村公路420公里，新建戶用沼氣池2000口，完成各類水電水利工程1.6萬處，提高了農業生產能力，改善了農民的生產生活環境。同時，著力解決群眾最直接、最關心、最現實的“看病難”、“上學難”的問題。我們縣新型農村合作醫療參合率達到了90%，全面啟動城鄉大病醫療救助，對農村義務教育階段學生免收學雜費，并建立健全了未成年五保對象接受義務教育的長效機制，五保供養、殘疾人事業和扶貧開發等涉及弱勢群體切身利益的社會事業都在開展，農民就很滿意。
同時,新農村建設中要發揮農民群眾的主觀能動性。像我縣新農村建設的幾個試點村，如蛇形山鎮南塘村、梓門橋鎮白山村、三塘鋪鎮大云村，所有的建設項目都是在群眾自覺自愿的基礎上確定下來的，項目進展非常順利，效益也明顯。像我縣的財政狀況，不可能拿出太多的資金投入到每個村、每個組，只有調動群眾的主動性、積極性和能動性，才能加快新農村建設步伐，政府投入的資金才能起到“四兩拔千斤”的效果。
記者:你覺得產糧大縣的新農村建設應該有哪些特色?
彭縣長:我覺得產糧大縣建設新農村可以根據因地制宜、各具特色的原則，走人與自然和諧發展道路，著力建設一批小康村、生態村、和諧村。在這方面，政府目前重點要做好村莊規劃工作。我們縣有一個“生態立縣”的發展戰略，要在近幾年內，對全縣898個行政村都編制好村莊規劃，嚴格基本農田保護，調整村莊生產布局，大力發展生態農業，著力抓好污染整治，切實打造和維護好“山青水秀空氣新”這張不可多得的名片。
當然,對產糧大縣來說,新農村建設最缺乏的是資金。我們有一個調查,我縣新農村建設的17個示范村中，僅有南塘村年集體收入在100萬元以上，年集體收入10萬元以上的村只有2個，其他村的集體收入大多在1-2萬元，少數村的收入僅有幾千元。試點村進行基礎設施建設需要大量的資金，我們調查發現,僅完成“清垃圾、清污泥、清路障、改建灶臺、改建廁所、改建自來水、改建村道”為主要內容的“三清四改”一項，平均每戶需投入8000元，按每個村200戶計算，需要資金160萬元。作為糧食生產和生豬養殖大縣，我們希望上級財政部門能夠設立產糧大縣新農村建設專項資金，并盡快出臺“三清四改”、空心房治理、農村基礎設施建設等方面的以獎代投、以獎代補政策。同時，我們也希望上級有關主管部門應盡快出臺國土征用、村居規劃、村容整治等諸多方面的配套政策和實施細則，做到有章可循，為新農村建設提供堅強保證。
中央財政對產糧大縣的獎勵政策
據記者從財政部相關部門了解到,從2005年開始,中央財政對產糧大縣實施獎勵政策,是中央財政”三獎一補”政策的重要組成部分。
據統計,2005年中央財政對產糧大縣投入的獎勵資金為55億元,2006年為85億元,2007年達到125億元。三年來,中央財政共安排獎勵資金265億元。這些獎勵政策的實施,有效緩解了產糧大縣的財政困難,激發了產糧大縣重農抓糧的積極性。
中央財政對產糧大縣實施獎勵政策，主要有3條：一是獎勵資金直接撥付到縣；二是獎勵資金作為一般性財力補助，由縣財政統籌安排使用。獎勵資金不得違規購買、更新小汽車，不得新建辦公樓、培訓中心，不得搞勞民傷財、不切實際的“政績工程”、“形象工程”等；三是獎勵入圍縣一定3年，動態監管。獎勵范圍是：1998年至2002年5年平均糧食產量大于2億公斤、且商品量大于500萬公斤的縣。此外，考慮到一些縣盡管達不到上述條件，但對區域內的糧食安全起著重要作用，對糧食供求產生重大影響，也納入獎勵范圍。
對產糧大縣的獎勵,主要是為保障糧食安全，是保障國家社會穩定和經濟運行的一個戰略任務。而中央財政對產糧大縣獎勵資金的投入,主要用于產糧大縣農村公共事業建設和農業基礎設施建設,以及彌補干部職工及教師工資等縣鄉基本支出,解決了很多縣以前“該干、想干而無力干的事”。
國家持續對產糧大縣的獎勵政策,實實在在讓糧食主產區感到了國家的政策傾斜與支持,調動了地方政府抓糧食生產的積極性,也為他們走出財政困境帶來了新希望。 (蔡勁松)
背景
雙峰縣地處湘中腹地，丘陵地貌，歷代名人輩出，是晚清重臣曾國藩故里，中華女杰秋瑾的故鄉，農耕文化的發軔地。同時也是一個典型的農業大縣，工業弱縣，財政窮縣。全縣人口90萬，其中農業人口近80萬，財政供養人員29000多人，2005年全縣人均財力位列湖南省第88位，被列為全國財政貧困縣，2007年列入了比照西部大開發政策實施縣。全縣現有糧食播種面積130萬畝，以水稻生產為主，年產穩定在60萬噸左右，是湖南省優質稻米產業化開發基地，全國商品糧基地縣。1995年、2003年、2004年和2006年四次被評為“全國糧食生產先進縣”。為穩定糧食市場，保障國家糧食安全做出了重大的貢獻。
(蔡勁松 張向陽 )
編者按:我們必須直面這樣一個經濟現象:在工業化轉型時期,產糧大縣由過去的魚米之鄉和富庶之地遺憾地成為了財政窮縣.這種現象在我國的中部產糧區尤為明顯。為什么如此?原因多多。中國的經濟轉型期難免會有陣痛。怨天尤人毫無益處,關鍵在于如何破解這個課題,而且,中國經濟的發展和三農政策的頻頻利好已使我們看到了解決問題的契機和前景。中國財經報記者與產糧大縣縣長的對話,聽她和盤托出產糧大縣的財政窘況以及解決的思考對策,希望這種來自于實踐中的感受能夠有助于關注這個課題的人士和讀者研究和借鑒。
一、雙峰的財政現狀
記者:今天的這個話題不輕松,也很敏感,但卻是一個讓許多人關注的課題。這就是產糧大縣往往是財政收入的弱縣或是窮縣，雙峰縣是否也是如此？
彭縣長:記得我2004年剛擔任縣長時，縣財政舉步維艱，全年的一般預算收入不足1.3億元，全縣人均財力僅145元，財政供養人員人均財力為4500元，鄉鎮干部和教師不能按時足額發工資，到年底有的鄉鎮靠貸款發工資，以維持正常運轉。由于農業是一個投入大、風險高，對本級財政貢獻小的產業，目前，雙峰縣每年對農業的投入高達5000多萬元，加上歷年來的債務包袱，導致全縣財政一直在艱難中運轉。
雙峰縣成為財政窮縣有這么幾個原因,一是產業結構不合理;二是財政收入來源不足，經濟基礎脆弱;三是縣級財政保障能力差，資金依賴性強。
從產業結構看,農業總產值占國民生產總值比重明顯偏高，達到50%，遠高于全省平均水平。而在工業方面,目前，雙峰縣百萬以上稅收企業只有海螺一家，無工不富,財政收入也缺乏稅源。這兩年,隨著農業稅和農業特產稅的取消,盡管引進了一些企業,一般預算收入也達到了1.4億元，但也只夠發全縣財政供養人員5個月的工資，人均財力也僅達到4800元，而支出卻高達6億元，本級自給能力僅占23%，其余資金全部依賴上級的轉移支付。所以,我這個產糧大縣的縣長,是個的的確確的窮縣長。
二、雙峰縣農村的基本現狀
記者:近年來中央加大了對“三農”的投入，尤其是對種糧農民的補貼政策使農民種糧積極性有明顯提高，但是，由于基礎設施建設薄弱，農民的組織化程度較底，農業規模化程度還較小，農業產業化程度也較低等原因，農民的收入提高速度相比還是較慢。從雙峰的實際來看，是否也存在這樣的現象？
彭縣長:中央從2004年起，連續幾年下發了幾個“1號文件”，運用財政補貼、減免農業稅、價格調控等多種杠桿和手段，提高種糧積極性，減輕農民負擔，增加農民收入。作為農業大縣，這對我們來說是雪中送炭。雙峰縣80萬農民分享到了改革的成果。但是,相比較而言,產糧大縣的發展還很緩慢。2006年全縣農業總產值為21.6億元，農業增加值占GDP的比例為33.8%，農民人均年收入4265.6元，比上年增加75.09元，增長1.79%，增長幅度較慢。農村居民人均可支配收入為2930元，城鎮居民人均可支配收入為6945元。從這些數據可以看出，我縣農民收入與城鎮居民收入的差距仍然較大。近三年來，通過國家政策支持和全縣人民的共同努力，改造農村公路1423.9公里，農村交通基礎設施建設已經得到基本改善。但是，水利基礎設施建設還是明顯滯后，農民專業合作組織還在起步階段，農業規模化程度、產業化程度還較低。
記者:從實際工作的角度看，你認為如何化解和改變這種狀況？
彭縣長:從雙峰的實際情況，我認為要應從三個方面努力：從政策層面和國家糧食安全的角度看,應該加大對種糧農民的補貼力度;從提高農業生產能力方面看,要加大基礎設施的建設;從強農富農角度看,要加大產業化進程。
為什么說要繼續加大對種糧農民的補貼力度呢？無糧不穩。十三億人口的大國,必須要注重國家長期的糧食安全。但是現在有些現象必須高度警惕。今年縣政府組織有關部門進行專項調研發現，全縣仍有少量耕地出于拋荒狀態，更為嚴峻的是群眾普遍反映種糧比較效益太低，利潤空間不大，絕大部分是50歲以上的人在家種田，有知識、懂市場、會經營的年輕人基本上不愿從事農業生產。因此,建議國家一要提高糧食收購保護價的水平，按照現有物價水平，每百斤水稻收購保護價必須確定100元以上；二要繼續實施農機購置補貼項目，進一步擴大補貼范圍和標準，切實減輕糧食生產的勞動強度，提高生產效率。
記者:為什么說要重點建設農村基礎設施呢?
彭縣長:因為現在基礎設施建設的滯后是“三農”中的突出因素。農民反映強烈的是水利建設嚴重滯后。由于現有水利設施大部分修建于上世紀60-70年代,工程老化,灌溉效益不斷萎縮，抗災能力日趨下降。據統計，全縣204座水庫有99座病險庫，占水庫總數的46%，7.15萬處山塘河壩很多淤塞、廢棄、毀填現象十分嚴重，尤其是山塘，大部分已有20多年沒有清淤整修，49條5公里以上河流沒有防洪設施，3500多公里渠道只有少量進行了混凝土防滲改造，導致水庫實際灌溉面積還不足設計灌溉面積的60%。作為產糧大縣，迫切希望國家盡快建立和完善小型水利建設的投入補償機制，通過財政投一點、社會捐一點、群眾籌一點的方式，加快小型水利建設步伐，扭轉水利建設滯后局面，提高農業綜合生產能力。
記者:在農業產業化經營方面,你有哪些建議?
彭縣長:我認為重點在“三抓”。一抓新型農民的培育。目前的培訓，由于缺乏系統和針對性強的師資、教材、管理和補償機制，效果不明顯。因此，建議國家盡快出臺行之有效的措施，確保農民培訓工作落到實處。二抓農民專業合作組織的培育。國家出臺了《農民專業合作組織法》，我縣每年安排100萬元農業發展基金，主要用于獎勵和扶助專業合作組織，效果很好。全縣合作組織得到了發展，民辦民管民受益的農村科技合作社得到了科技部和省政府的充分肯定，被列為全國推廣的三大科技服務模式之一。三抓龍頭企業的培育。雙峰縣現有20家省、市、縣農業產業化龍頭企業，但我們調查發現,沒有一家愿意繼續擴大投資，主要原因是效益不明顯，抗市場風險的能力較差。因此，國家應在工商、稅收、金融及財政等方面對農業產業化龍頭企業予以傾斜、扶持，特別是加大農業綜合開發產業化經營項目實施力度。
三、關于種糧補貼與農資價格的矛盾
記者:國家對種糧農民的補貼對農民當然有好處，但是近年來由于種子、化肥等農業生產資料的價格上漲，又在某種程度上抵消或對沖了農民的實際利益，這種現象在雙峰是否存在?
彭縣長:這種情況確實存在，并且還有愈演愈烈之勢。就雙峰縣而言，全縣享受補貼的耕地面積共有54.2萬畝，補貼總額3376.7萬元，全縣農民確實得到了實惠和好處。但是,隨著化肥、農藥、柴油、種子等農業生產資料價格普遍上漲，國家給種糧農民發放的補貼被抵消殆盡，從而引起農民不滿、政府不安。
這種現象所產生的后果主要表現在三個加大：一是農資和糧食價格的剪刀差在加大;二是種糧農民增收難度在加大;三是原料、化肥生產、糧食生產、糧食價格這一市場鏈條的脫節程度在加大。
根據我縣青樹坪鎮農戶陽亮才反映，他家3口人2.1畝田，經測算,由于幾種常用農資的價格均有大幅漲價,2006年為651元，2007年為841元，同比增加190元，增長29.2%，種糧農民補貼2006年每畝44.2元，2007年每畝62.3元，同比增加18.1元，增長41%，糧食平均價格去年75元/100斤，今年80元/100斤，同比增加5元，增長6.7%。從中可以看出，農資價格增長比例較糧食價格增長比例高出22.5個百分點。雖然種糧農民補貼每畝由去年44.2元增長到了今年的62.3元，但增長額完全不足以彌補剪刀差。我們在調查中發現，農民種一畝田需要化肥、農藥和種子等生產成本760元，而每畝早晚兩季產量最多1900斤，按均價80元/100斤計算收入為1520元，兩抵后只剩差額760元，這760元只相當于現在15個工日的收入，但是要種好一畝田用15個工日是遠遠不夠的。原料、化肥等農資產品的漲價因素可以轉嫁給糧食生產者，而農民的損失卻不能轉嫁給第三者，只能由農民“自作自受”了，這實在有悖市場經濟規律。
記者:那么,你認為應該怎樣改變這種局面？
彭縣長:我認為要有效解決這一問題，必須從幾個方面下功夫：一是加強農資價格宏觀調控與監管，實行限價政策并大力減少農資產品的中間流轉環節。二是對農業基礎設施建設加大資金投入，增強其使用功能和效應，減少農業生產成本。三是引入農業保險機制。如雙峰縣2007年對全縣54.2萬畝農田由縣鄉兩級政府投入農業保險金729.4萬元，最高保額達1.3億元，為緩解農資漲價和糧食賤價等諸多矛盾起到了一定的作用。四是應當把現代企業制度引入到農村，建立起現代農業制度，如在農村建立農業合作社、農業產業基地、農業協會和農產品公司等組織，用現代農業制度加以規范管理，這樣就能夠在一定程度上統一農資進價，統一農產品售價，以此可以緩解農資公司和糧食收購部門的漲價與卡價，有效保護農民自身的合法利益。
四、關于資金需求的矛盾
記者:糧食大縣往往又是人口大縣，隨著近年來中央政策的要求，對農村社會公共事業和農村社會保障的推行，對于財政窮縣來說，有些配套的資金跟不上，資金需求矛盾在加大，這種現象的產生，對糧食大縣未來的發展將產生不利。雙峰是否也存在？你作為縣長，從實際的調研角度看，覺得應該怎么解決？
彭縣長:雙峰縣同樣存在這種情況。從雙峰縣的情況來看，主要的配套資金項目有：義務教育保障機制的配套，農村合作醫療的配套、最低生活保障的配套、計劃生育獎勵扶助的配套、農村基礎設施建設項目的配套等，全年共需配套資金4000多萬元，這對于我縣來說，確實處于兩難境地。一方面，一些基礎設施項目和關乎民眾切身利益的問題急待解決，需要財政有更大的投入，這就離不開上級的支持；另一方面，面對巨額的配套資金，縣級財政確實難以承受。例如，去年我縣的燕宵水庫的除險加固工程列入國債項目，下達項目資金826萬元，經專業評審，完成此項目需要資金1700萬元，要求縣級配套資金就高達874萬元，顯然，縣財政無力承擔。
因此我個人認為，配套資金要結合地方的實際情況，分類對待，區別經濟發達與落后地區，區別貧困縣與非貧困縣，區別重要與一般項目，要充分考慮“老、少、邊、窮”地區的財政困難，特別是產糧大縣的農業基礎設施項目的資金配套，應予以取消，確保國家糧食安全。其他項目也應降低配套比例，減少配套數額，從而減輕產糧大縣的財政負擔。
記者:產糧大縣的資金需求矛盾是客觀事實,但是另一方面,這幾年隨著中央轉移支付力度的加大和對三農投入也在逐年增多,這是否也意味著另一個問題,即資金使用效益的問題.你覺得從支農資金使用效益方面,還存在哪些問題,應該怎樣解決?
彭縣長:確實,在加大投入的同時,也存在提高資金使用效益的問題。我覺得在支農資金的投入和使用方面,關鍵在于加大整合力度。雙峰作為農業大縣，每年都有支農項目資金近億元，但是由于支農資金分管部門多，使用分散，難以形成合力。因此要建立資金由財政部門歸口管理，相關部門負責項目管理的支農資金整合機制。像農業綜合開發資金就可以發揮支農資金整合的平臺作用。我們雙峰縣在湖南省是一個資金數額較大的項目縣，每年都有項目資金1000多萬元，到2008年，加上亞行貸款，項目資金可達3000多萬元，它的資金性質與我們進行新農村建設的基礎設施建設所需的求的資金比較相符。針對這一情況，我們在申報項目時，把試點村列入項目區，同時捆綁勞動力轉移培訓、新農村建設資金、農業項目資金等少數存量的支農資金進行整合，集中起來解決新農村建設中資金少的問題。
五、關于財政轉移支付
記者:近年來中央從糧食安全的戰略高度加大了對產糧大縣的轉移支付，對改善產糧大縣的財政狀況起了重要的促進作用，但是，由于更多的是專項轉移支付，而不是一般轉移支付或財力性轉移支付，你覺得從產糧大縣的實際出發，應該怎樣完善轉移支付機制？
彭縣長:中央加大了對產糧大縣的轉移支付，確實在很大程度上緩解了像我們這樣的產糧大縣的財政壓力，促進了縣域經濟的發展，但是，我認為目前轉移支付機制還有待進一步完善。
我認為,要完善轉移支付機制,首先要在保證對產糧大縣一般性轉移支付的同時，要根據糧食播種面積和單產的情況，設立獎勵系數，建立穩定的增長機制。像雙峰縣,作為全國商品糧基地縣，每年提供商品糧達20多萬噸，為國家做出了巨大貢獻，因此國家既要保證糧食生產安全，還應保證產糧大縣的正常運轉，這就需要加大對產糧大縣的轉移支付。
在此基礎上,還要完善一般性轉移支付的計算方法。因為隨著財政資金管理范圍的擴大，財政資金的使用涉及的范圍也在擴大，如農村合作醫療、村干部報酬、五保戶供養、農村義務教育、計劃生育獎勵扶助、新農村建設等都要縣財政負擔經費，而現在一般轉移支付的計算標準只包含該地人員經費標準支出和該地公用經費標準支出，顯然已不適應地方財政支出的范圍。
此外,應根據地區間經濟、財力的不平衡程度和公共服務水平等動態指數，設置均等化轉移支付制度，這樣就可以從體制上遏制地區差距拉大的趨勢。同時，在設置轉移支付項目、確定資金比例和選擇計算方式上，也應該考慮使財政轉移支付制度體現均等化的政策和意圖，比如根據農業大縣財政供養人員人均財力狀況安排轉移支付資金，確保產糧大縣人均財力達到全國的平均水平。如我縣2007年財政預算內財力為5個億，扣除法律、法規規定的專項支出后，實際可安排人員工資和公用經費的財力為4.5億元，財政供養人員人均可用財力僅1.5萬元，遠低于經濟發達地區的人均財力。
我還建議將公務員調資后形成的新增附加納入轉移支付的范圍。2007年我縣新增工資7500萬元，雖然全都是上級轉移支付，但按我縣的預算標準(醫療保險6%、住房公積金5%，福利費3%，工會經費2%)，縣級財政負擔的新增附加就高達1200萬元，占全年一般預算收入的8%。
從支持產糧大縣的角度看,我建議要將向農民收取的水費納入轉移支付的范圍。近幾年來，中央對種糧農民進行補貼，讓農民共享公共財政的陽光。就我縣而言，向農民收費的唯一項目是收取水費，為進一步減輕農民負擔，調動種糧農民的生產積極性，建議國家對水庫安排專項轉移支付資金，以保證農業用水安全。
六、關于產糧大縣的新農村建設
記者:在產糧大縣的新農村建設中，因為人口多,財力弱等原因,你覺得現階段應該從哪些方面著手？
彭縣長:我認為，產糧大縣的新農村建設,是個系統工程,從現階段看,要向農業內部深挖潛力，也要向農業外部拓寬增收渠道。這就需要實施好“三大模式”。一是合作社帶動模式。如雙峰縣,依托全縣2870戶農村致富帶頭人、310個農民專業合作經濟組織的示范和帶動，引導農民進行產業結構調整，形成一村一品的產業格局。二是龍頭拉動模式。像雙峰縣,就要做大做強215家農產品加工企業，特別是20家農業產業化龍頭企業，引導農戶與企業對接，實現“企農雙贏”。三是勞務經濟推動模式。這就要加強陽光工程培訓，多渠道擴大農村勞動力轉移就業，切實維護農民工權益，做到培訓一批，輸出一批，致富一批，實現外出掙錢，回鄉創業，建設家鄉的目標。
記者:由于人口多,基礎弱,產糧大縣的新農村建設中,你認為最迫切的,也就是說“切入點”在哪里?
彭縣長:我認為關鍵是要從切實解決好群眾最直接、最關心、最現實的問題入手。近年來，我們按照有利生產、節約用地的原則，量力而行，盡力而為，加大了農村基礎設施建設力度。僅2007年，全縣共硬化鄉村公路420公里，新建戶用沼氣池2000口，完成各類水電水利工程1.6萬處，提高了農業生產能力，改善了農民的生產生活環境。同時，著力解決群眾最直接、最關心、最現實的“看病難”、“上學難”的問題。我們縣新型農村合作醫療參合率達到了90%，全面啟動城鄉大病醫療救助，對農村義務教育階段學生免收學雜費，并建立健全了未成年五保對象接受義務教育的長效機制，五保供養、殘疾人事業和扶貧開發等涉及弱勢群體切身利益的社會事業都在開展，農民就很滿意。
同時,新農村建設中要發揮農民群眾的主觀能動性。像我縣新農村建設的幾個試點村，如蛇形山鎮南塘村、梓門橋鎮白山村、三塘鋪鎮大云村，所有的建設項目都是在群眾自覺自愿的基礎上確定下來的，項目進展非常順利，效益也明顯。像我縣的財政狀況，不可能拿出太多的資金投入到每個村、每個組，只有調動群眾的主動性、積極性和能動性，才能加快新農村建設步伐，政府投入的資金才能起到“四兩拔千斤”的效果。
記者:你覺得產糧大縣的新農村建設應該有哪些特色?
彭縣長:我覺得產糧大縣建設新農村可以根據因地制宜、各具特色的原則，走人與自然和諧發展道路，著力建設一批小康村、生態村、和諧村。在這方面，政府目前重點要做好村莊規劃工作。我們縣有一個“生態立縣”的發展戰略，要在近幾年內，對全縣898個行政村都編制好村莊規劃，嚴格基本農田保護，調整村莊生產布局，大力發展生態農業，著力抓好污染整治，切實打造和維護好“山青水秀空氣新”這張不可多得的名片。
當然,對產糧大縣來說,新農村建設最缺乏的是資金。我們有一個調查,我縣新農村建設的17個示范村中，僅有南塘村年集體收入在100萬元以上，年集體收入10萬元以上的村只有2個，其他村的集體收入大多在1-2萬元，少數村的收入僅有幾千元。試點村進行基礎設施建設需要大量的資金，我們調查發現,僅完成“清垃圾、清污泥、清路障、改建灶臺、改建廁所、改建自來水、改建村道”為主要內容的“三清四改”一項，平均每戶需投入8000元，按每個村200戶計算，需要資金160萬元。作為糧食生產和生豬養殖大縣，我們希望上級財政部門能夠設立產糧大縣新農村建設專項資金，并盡快出臺“三清四改”、空心房治理、農村基礎設施建設等方面的以獎代投、以獎代補政策。同時，我們也希望上級有關主管部門應盡快出臺國土征用、村居規劃、村容整治等諸多方面的配套政策和實施細則，做到有章可循，為新農村建設提供堅強保證。
中央財政對產糧大縣的獎勵政策
據記者從財政部相關部門了解到,從2005年開始,中央財政對產糧大縣實施獎勵政策,是中央財政”三獎一補”政策的重要組成部分。
據統計,2005年中央財政對產糧大縣投入的獎勵資金為55億元,2006年為85億元,2007年達到125億元。三年來,中央財政共安排獎勵資金265億元。這些獎勵政策的實施,有效緩解了產糧大縣的財政困難,激發了產糧大縣重農抓糧的積極性。
中央財政對產糧大縣實施獎勵政策，主要有3條：一是獎勵資金直接撥付到縣；二是獎勵資金作為一般性財力補助，由縣財政統籌安排使用。獎勵資金不得違規購買、更新小汽車，不得新建辦公樓、培訓中心，不得搞勞民傷財、不切實際的“政績工程”、“形象工程”等；三是獎勵入圍縣一定3年，動態監管。獎勵范圍是：1998年至2002年5年平均糧食產量大于2億公斤、且商品量大于500萬公斤的縣。此外，考慮到一些縣盡管達不到上述條件，但對區域內的糧食安全起著重要作用，對糧食供求產生重大影響，也納入獎勵范圍。
對產糧大縣的獎勵,主要是為保障糧食安全，是保障國家社會穩定和經濟運行的一個戰略任務。而中央財政對產糧大縣獎勵資金的投入,主要用于產糧大縣農村公共事業建設和農業基礎設施建設,以及彌補干部職工及教師工資等縣鄉基本支出,解決了很多縣以前“該干、想干而無力干的事”。
國家持續對產糧大縣的獎勵政策,實實在在讓糧食主產區感到了國家的政策傾斜與支持,調動了地方政府抓糧食生產的積極性,也為他們走出財政困境帶來了新希望。 (蔡勁松)
背景
雙峰縣地處湘中腹地，丘陵地貌，歷代名人輩出，是晚清重臣曾國藩故里，中華女杰秋瑾的故鄉，農耕文化的發軔地。同時也是一個典型的農業大縣，工業弱縣，財政窮縣。全縣人口90萬，其中農業人口近80萬，財政供養人員29000多人，2005年全縣人均財力位列湖南省第88位，被列為全國財政貧困縣，2007年列入了比照西部大開發政策實施縣。全縣現有糧食播種面積130萬畝，以水稻生產為主，年產穩定在60萬噸左右，是湖南省優質稻米產業化開發基地，全國商品糧基地縣。1995年、2003年、2004年和2006年四次被評為“全國糧食生產先進縣”。為穩定糧食市場，保障國家糧食安全做出了重大的貢獻。
(蔡勁松 張向陽 )