政府對糧食等農產品的生產給予政策性補貼，是許多國家包括工業化發達國家支持和保護本國農業的一種通行做法。對糧農補貼政策的選擇，不僅直接影響到種糧農民的收入，而且關系到糧食的全面可持續發展，關系到國家糧食安全。我國政府對糧食生產歷來高度重視，根據財政的支付能力和糧食供求的實際狀況，積極扶持糧食生產，取得了較好的效果。在過去很長一段時期內，我國對糧食生產者的補貼是通過流通環節實現的，即國有糧食流通企業以一定的價格收購種糧農民的糧食，防止谷賤傷農。這種做法由于是通過補貼流通環節以達到保護生產者的目的，稱為間接補貼。在糧食購銷市場全面放開后，為適應市場經濟的要求，我國將對種糧農民的補貼從流通環節調整到生產環節，即根據種糧農民承包的土地面積或提供的商品糧數量，按照一定標準，將補貼直接發放給種糧農民，稱為直接補貼。關于直接補貼，有關部門和很多學者已從實踐的角度，對此項政策做了較為全面的論述，在此，筆者只從經濟學的角度進行初步的理論分析。 
    農業的弱質特性是實行政策性補貼的現實依據
    農業是人類的“母親產業”，是人類衣食之源、生存之本。早在茹毛飲血的遠古時代，農業就已經是人類抵御自然威脅維系生命的基礎。如今，農業作為從事最基本生活資料生產的產業部門，在人類的生存和發展中同樣具有先決意義。沒有農業就沒有人類的一切，更不會有人類的現代文明。
    由于農業自身具有的弱質特性，所以在其發展過程中必將面臨一定的自然風險和社會風險。糧食生產作為農業生產的重要組成部分，繼承著農業的一系列弱質性：對自然環境條件不但有很強的依賴性，而且由于自身生產周期長，資金周轉慢，產品需求彈性小，它還受市場供求關系的制約。因此，為了維護市場均衡、彌補農業的弱質缺陷，政府對糧農進行補貼和支持是十分必要的。
    如圖1-1所示：
    S1是糧食“弱質”供給曲線，D =f（P)；
    S2是糧食作為一般商品的供給曲線，D=D+F（P）；
    D2是包含了糧食安全的社會需求曲線；
    D2是糧食的市場需求曲線，它不能自動實現糧食安全；
    Q1是在糧食“弱質”供給曲線下實現的市場均衡；
    Q2是市場的正常的糧食需求量；
    Q3是在糧食的“弱質”供給曲線下達到的糧食供需均衡量；
    Q4是在政府支持下的糧食一般供給曲線實現的社會供需均衡量。
    由于“弱質”性的原因，則S1< S2。
    在政府的補貼干預下，糧食供給將出現三種均衡狀態，即：
    1.在政府既不支持又不保護糧食生產的情況下（政府對糧食的購買），糧食的市場短缺量為：Q2-Q1；社會糧食需求短缺量為：Q4-Q1；這是一種不穩定的均衡狀態，會導致農民利益受損和糧食產業凋敝；
    2.在政府支持但不全面保護的情況下（對糧食弱質性彌補和對糧食進行政策性購買），糧食的市場短缺為：0，社會短缺為：Q4-Q2；
    3.在政府既支持又保護糧食生產的情況下，糧食市場供給大于市場需求，政府購買糧食安全數量為：Q4-Q2，社會供需均衡得到實現。
    由此可見，政府實行補貼是化解糧食風險、克服弱質性和實現供需均衡的重要保障。實施適度的糧食補貼是保護農民利益、穩定農業生產，維護國民經濟持續發展的必然要求。 
    支持糧食補貼政策的經濟學理論
    1.福利經濟學理論
    福利經濟學之父庇古提出了兩個社會福利最大的基本命題。第一，國民收入越大，社會福利就越大。要使社會福利達到最大，就必須使社會國民收入達到最大，社會資源的配置達到最優。第二，國民收入分配越均等，社會福利就越大。在邊際效用遞減規律的作用下，同樣的貨幣量對窮人的效用要大于對富人的效用。因此國家應采用收入轉移的方式，把高收入者的部分收入直接或間接地轉移給低收入者，直到他們的邊際效用相等為止。
    福利經濟學還認為，在滿足帕累托最優條件下，要提高一部分人的效用水平，就必須降低另一部分人的效用水平，如果不是這樣，則總可以通過某種重新安排，使一部分人的狀況變好而不使另一部分人的狀況變壞。其實這正是一部分既得利益群體的擔心所在，擔心對農民的補貼和對其他窮人的救助會使他們的福利受到影響。對于經濟實力和財政收入增長較快的國家，存在改進帕累托的可能，可以在維護既得利益的前提下改善貧窮者的福利水平。在這種情況下，對農民的補貼和對其他弱勢群體的經濟支援會增進整個社會的福利水平，并最終使得既得利益者取得更大的、更長久的利益。
    2.公共財政理論
    由于市場在具有外部性的產品供給上存在失靈，它為政府留出了施展才能的空間，而農業產業本身的弱質性和基礎地位，決定其需要政府的服務。從經濟學角度看，完善的基礎設施是私人有效投入和市場機制發揮作用的先行條件。良好的設施能擴展生產收益的邊界，從而影響主體的投資行為。農村基礎設施、技術培訓和農業科技創新在農村經濟發展中的重要作用已成共識。然而由于他們具有正外部性，因此在這些領域存在市場失靈和免費搭車現象，需要公共財政支持和投入。
    3.農業的多功能性理論
    隨著生態環境保護和農業可持續發展的需求增長，對農業的認識也須發生很大的變化。農業被認為是一種多功能性的產業，農業的多功能性是指農業除了具有商品生產功能外，還有土地占有、環境、糧食安全以及文化等功能。農業的多功能性決定了任何國家都要重視構筑農業產業體系間各個環節的互動，而非傳統的單一的農產品商品生產功能。農產品生產、農產品加工、食品銷售、質量管理體系、政策支持體系、生產組織體系、市場體系、生態保護體系及其安全體系是構成具有政治和經濟功能的農業產業體系的主要方面。對農業多功能性的認識，正在引導著糧食投入或補貼政策的走向。糧食投入或補貼政策應該確保農業在保持一些地區的社會和人文平衡、維系農業對國家財富的保持、生態平衡的維護、農作物與家畜品種的保護等方面起到重要作用。在農產品形成買方市場后，要大力鼓勵土地休耕、土地輪作、農民向非農產業轉移、營造農民轉移的空間。這些都需要政府投入，也是政府有所作為的廣闊天地。保持和不斷提升農產品競爭力的切入點除科技投入以外，主要是對農產品和農民的補貼政策。
（作者：周 梅單位：北方工業大學）