糧食風險基金是中央和地方政府用于促進糧食生產穩定增長，平抑糧食市場價格，維護正常流通秩序，實施經濟調控的專項基金，它主要通過利益分配，實現糧食安全和糧食市場穩定兩大目標。從2004年起在全國范圍內推行“糧食風險基金直補”改革，通過實施由間接補貼轉向對糧食種植進行財政直接補貼，在一定程度上擴大了糧食種植面積，提高了糧食產量，增加了農民收入。然而，作為一項具有開創性的工作，糧食“直補”由于其復雜性、艱巨性以及農村實際情況的差異性，在實際操作中不可避免地會遇到許多現實問題。結合當前糧食直補的具體實施情況，深人細致地分析這些問題并建立以“確保糧食安全、促進糧農持續增收和促進農業結構優化”為目標的糧食直補機制，對于進一步完善和深化糧食直補無疑具有重要的現實意義。

　　一、巴中市糧食直補辦法

　　1、糧食直補：2004年按計稅土地面積用糧食風險基金進行糧食直補。全市糧食風險基金全年包干基數8260萬元，剔減退耕還林面積后，其計稅面積230萬畝，每畝補貼14．36元，直補金額3304萬元，占糧食風險基金的40％。2005年-2007年調整了糧食直補方式，實行按種糧面積230萬畝進行直補(補貼面積實際上與計稅面積大致相等)，每畝補貼15．83元，直補資金3641萬元，占糧食風險基金的44％，符合中央精神。2、良種直補：2006年-2008年用于良種直補資金5407萬元。其中：2006年玉米、小麥補貼面積分別為30萬畝、20萬畝，每畝分別補貼10元，直補資金300萬元、200萬元；2007年稻谷、小麥、玉米補貼面積分別為120、20、30萬畝，每畝補貼分別為16元、10元、10元，補貼資金2462萬元，2008年已預撥補貼資金為稻谷1644萬元、玉米200萬元、油菜籽601萬元，共計2445萬元。

　　二、糧食直補后農民效益分析

　　資料顯示：2004年，國家財政調整糧食風險基金使用結構，對種糧農民實行直接補貼，逐年加大補貼力度，從2004年的116億元增加到2007年的151億元。為了更好地保護農民利益，彌補農資漲價對農民種糧收益的影響，從2006年開始，中央財政每年安排資金對農民進行農資綜合直補。2006年為120億，2007年為276億，增長130％。今年，中央財政進一步加大對種糧農民的直補力度，農資綜合直補在年初增加206億補貼資金的基礎上，再次增加156億元，使2008年農資綜合直補資金額達638億元，較2007年增長131％。加上糧食直補資金151億元，農民直接補貼總額達到了789億元。經調查：近年來，巴中市農民在2004年-2008年5年期間，減負增收22938萬元，人均獲利76．5元。通過實行糧食直補后，在客觀上彌補了糧食生產比較效益低的缺陷，體現了國家對糧食主產區和種糧農民的關心，改變了多年來主產區農民增收緩慢的狀況，扭轉了糧食生產和糧食播種面積多年下降的態勢。農民算帳實實在在感到種地有利可圖。

　　三、糧食直補政策在執行中存在的問題

　　|1、農民認識出現偏差，難以提高種糧積極性。由于糧食直補多按人頭面積發放補貼，多數農民簡單理解為黨和政府的“關心款”、與糧食種植沒多少關系。種樹、養魚、荒蕪，都可照領“糧食直補”，從而一方面挫傷種糧農民的積極性，不利于糧田面積的穩定和糧食生產能力的提高。另一方面糧食直補的資金來自中央和地方的糧食風險基金，原來用于糧食市場調控、維護國家糧食安全，現在分攤給所有農民，對糧食安全的作用弱化，違背了激勵相容的原則。不符合“糧食風險基金”專款專用的原則。從對巴州區九鎮鄉文鎮村四社的調查顯示，該社經濟作物面積從2003年26畝增加到2008年31畝，占全社土地面積的21％；全社人口208人，其中老人、小孩等非勞動力人員120人，青壯勞力88人，其中常年外出務工76人，在家主要勞動力僅12人，占全社總人口的5．8％；土地撂荒面積達20％，用于糧食種植的土地面積只占50％；全社151農戶，土地流轉占19戶，流轉面積47畝，占總土地面積63．5％。直補資金為土地流轉戶享受，種植土地的人根本得不到補貼，也就無法促進農民從種糧上增加收入，激發其種糧積極性。

　　2、資金分散到戶數量小，難以發揮政策效果。一是補貼數額較小，每畝補貼幾十元，占糧食價格的比重極小，起不到調動糧食生產積極性的作用。通過調查，多數地區的多數農戶人均耕地在1畝左右，其主糧的種植面積一般人均不到1畝，每戶得到不到兩百元的補助。并且在具體操作中，補貼實際是給了土地承包者而非種糧者，因而實實在在的種糧人覺得“無所謂”，這是對南江縣400戶農戶抽樣調查中的60％農戶的答案。二是補貼不能改變主糧與其他糧種和經濟作物之間的價格懸殊，農民不會因為糧食直補而改變種植計劃，結果是該種什么還種什么，所以，糧食直補沒有起到預期的引導效果。三是由于補貼影響不了種糧積極性和起不到調節作用。所以，補貼資金多數不能用于糧食再生產的投入，對促進糧食生產和改善農業生產條件的作用不明顯。

　　3、補貼方式存在缺陷，不利于國家糧食宏觀調控。目前推行的按糧食播種面積補貼，在年初分配播種面積時，鄉、村、農戶出于自身利益的考慮，可能虛報糧食播種面積，或者是報過之后不種糧食，這樣一方面對此進行難以核實和監督，即使做到準確，其成本很高，最后使得補貼難以和實際種糧面積掛鉤，從而失去了補貼的意義。另一方面等于低產田與常產田、高產田同樣得到補貼，不能體現糧食質量、糧食產量和管理水平的高低，不利于耕地利用，也不利于推廣新品種、新技術和先進經驗。更重要的是對自用糧、市場糧、交售國庫糧一并補貼，致使國家很難掌握農民手中糧食的商品數量。四、糧食直補方式的建議與思考糧食直補是國家對糧食生產實施宏觀調控的一項重大改革措施。在對種糧農民實行直補的方式選擇中，應以實現即增加農民收入又促進糧食優化增產的效果為目的，兩者相輔相成，不能割裂，從而才能夠確保國家糧食安全和增加種糧農民收入目標的最終實現。

　　從糧食供求趨勢看，實行“錢糧掛鉤”模式(即：與糧食生產者提供的糧食商品數量掛鉤進行直補的方式)可以達到糧食風險基金直補改革的期望值。

　　(一)“錢糧掛鉤”模式做法：1、直補的范圍。將糧食生產者自行種植并銷售給有經營資質的糧食經營企業的全部糧食商品作為直補范圍和對象。2、直補的標準。由政府依據財政的承受能力和用于直補部分的糧食風險基金數額，綜合考慮市場供給情況、糧價水平、農資漲幅因素，確定出當年每公斤商品糧補貼標準。為充分發揮糧食風險基金的調節作用，市場糧價高、農民種糧效益好的年份可以少補，反之，則多補一些。從而穩定種糧農戶收入，提高種糧農民積極性。3、直補的憑證。直補憑證為統一使用稅務部門監制的糧食收購發票(一式四聯，售糧農戶、糧食收購企業、財政和稅務部門各執一聯)。糧食收購企業憑企業的收購資格證、工商、稅務登記證和發票申請表向當地稅務部門購買糧食收購發票。4、糧食的交售。經過審核、登記的糧食收購企業，不管是國有企業還是私營企業、個體糧商，在進行糧食收購時，必須根據實際收購糧食數量，給售糧農戶開具糧食收購發票。5、補貼的領取。財政部門憑糧食收購發票的數•量、糧食品種，列出每戶農民的售糧數量和計算出應補貼的金額，通知農戶憑收購發票，在規定的時間和地點領取糧食補貼款。

　　(二)“錢糧掛鉤”模式效能

　　1、有利于促進糧食生產能力和商品率提高。據權威機構預測，我國人口在2010年將達14億，全國糧食需求總量將達5900億公斤。目前，全國年均糧食產量僅4500億公斤，而且耕地面積逐年以21萬公頃的速度在遞減，糧食供求矛盾將逐漸突出。要實現糧食市場供求平衡，只有通過正確的政策引導，將補貼與糧食商品量掛鉤，讓農民在糧食生產中得到更多的實惠和穩定的收入，以減少耕地向經濟價值高的農作物轉移，保持合理安全的糧食種植面積，才能使糧食主產區和種糧農民為社會提供更多的商品糧食，也才能確保國家糧食安全。2、有利于建立公平競爭的市場秩序。糧食購銷市場放開后，經營主體多元化，原來的糧食流通管理格局和市場秩序已被打破，而新的管理體制尚待健全完善。通過與糧食商品量掛鉤進行糧食直補，讓農民真正明白，出售的商品糧食越多、質量越好、品種越優，得到的糧食補貼收入就越多。同時，統一糧食收購發票，實際上是用制度的辦法來管理糧食流通，既解決了沒有糧食資質的經銷商或糧販參與糧食搶購而造成糧食市場的無序競爭，也避免了糧食質量下降和偷稅漏稅等諸多問題。3、有利于解決糧食在流通中的損失和經營稅收的征管。如今，個體糧商大都以游擊式零星或批量販運，他們沒有主渠道收購的國有糧食企業所具備的固定場所、財務規范制度、完善的倉儲設施和先進的糧食儲存知識和技術條件，因而在糧食儲存、運輸中的損失、損耗較大。同時，他們流動性較大，除繳納一定的工商管理費用外，糧食經營稅收很難征繳，國家稅源流失嚴重，對依法納稅經營者來說很不公平。實行統一發票，對所有糧食經營者，稅務部門都能準確掌握糧食經營的收購數量，統一標準據實征收，確保國家稅源。4、有利于國家更好地對糧食進行宏觀調控。市場多元化后，經營者和流通渠道增多，增加了國家糧食宏觀調控的難度，實行糧食商品量掛鉤補貼，既可以通過有限的糧食補貼資金直補到產糧大戶農民手中，又可以通過生產期間的糧田面積統計，能及早掌握糧食生產信息，預測糧食生產情況，經過糧食收購后的補貼環節，能切實掌握供應市場的商品數量，便于政府對糧食市場的宏觀調控，并能夠掌握住調得動的糧源，更重要的是有利于國家和地方儲備糧存儲企業有充足的儲備和輪換糧源，給穩定糧食市場系上“安全帶”。5、有利于推進糧油產業化經營。通過國有糧食主渠道收購企業和糧食龍頭企業與農戶進行糧食訂單收購合同簽訂，它不完全等同于經濟貿易合同，更主要是能體現工業反哺農業，政府對糧農的扶持，保護種糧農民的積極性。與此，推進糧食產業化經營，建立企業與農戶之間的利益共享、風險共擔的經營機制，搞好糧食訂單收購，實行優質優價收購和對糧農的糧食直接補貼，能有效地化解種糧農民直補面對的市場風險，為糧農增收撐起“保護傘”，有力地增強農戶抗風險能力。同時，能更好地實施糧食規模化、標準化生產，進而為市場提供品質優良、適銷對路的具有較強競爭力的糧食商品，真正實現農業增效、農民增收、糧食安全之目的。

　　(作者：陳琪張映莫正忠單位：四川省巴中市糧食局)