國以土為本，民以食為天。糧食關乎國計民生，社會安定和諧的大事，既是經濟問題又涉及政治問題。糧食流通體制改革是中國改革的一個組成部分，回顧三十年糧改歷程，總結經驗教訓，思考成敗得失，將有益于社會發展。

　　一、改統購為定購，邁出了從計劃經濟向市場經濟轉型的第一步

　　1、糧改背景：新中國歷史上第一次糧食相對過剩，出現農民賣糧難

　　第一次糧食相對過剩于1983年開始出現，1984年發展為全局性問題，并被決策層作為過剩問題采取對策措施。“過剩”集中表現為廣泛的“賣糧難”，“儲糧難”和“運糧難”現象。1983年秋收之際許多省份向中央告急，不是缺糧而是缺糧庫，不是要求調入糧食而是要求調出糧食。1983年國家共收購糧食950億公斤(貿易糧)，比前一年多收250億公斤，農業凈征購足夠城市人口兩年的消費量，1983年國家糧食庫存比上一年增加37％，1984年12月末庫存超過能力一半以上，大量糧食露天存放(300億公斤以上)，國家已無力將農民要賣的糧食全收購上來。糧食部門把當時的情況概括為：收不起，存不下，調不走，銷不掉。由于制度型糧食緊缺特殊形勢在幾十年長期存在，第一次糧食相對過剩顯然是一個出人意料而又難以接受的問題。事后觀察發現第十次糧食過剩主要有兩條原因。一是家庭承包責任制改革的微觀再造效果，使農民被人民公社體制壓抑的積極性調動起來。二是價格因素的刺激作用：放開糧食市場后較高的市場糧價對生產構成邊際刺激，另一方面，1979年國家調整收購價格，統購價提高20％，超購價在統購價基礎上再提高50％。隨著1983-1984年市場價格下降，固定不變的超購價與市場價持平甚至高出市場價格，成為支持糧食生產增長的邊際價格。上述雙重作用使糧食生產超常規高速增長，超過當時較低水平的有效需求，形成新中國歷史上第一次糧食相對過剩局面。

　　2、1985年糧改的主要內容

　　中央決定對實行了30多年的糧食統購統銷體制進行重大改革。中共中央1985年1號文件鄭重推出糧改主要內容：從1985年起，糧食取消統購，改為合同定購，由商業部門在播種季節前與農民協商，簽訂定購合同。定購的糧食，國家確定按“倒三七”比例計價收購(即三成按原來的統購價，七成按原來的超購價)，定購以外可以自由上市。如果市場糧價低于原統購價，國家仍按原來的統購價敞開收購，以保護農民的利益。

　　3、1985年糧改內容的演變

　　(1)合同制市場化政策的流產與雙軌制的形成。1985年底重新賦予合同定購以“國家任務”的性質。到1986年合同定購已具有強制性，并提出了“逐步縮小合同定購數量，擴大市場議購”的方針，從而在糧食收購這一塊事實上確立了“雙軌制”的方針。由于定購在一定程度上具有稅收行政，因而只能主要依靠行政手段完成：從省一級逐級對下規定獎懲辦法，各級必須完成，那一級沒完成任務，那一級財政出錢買議價糧補足定購糧任務。(2)提高糧食定購價格與農業生產資料補貼政策。1987年~1989年，連續三年上調糧食定購價：每百公斤小麥和秈稻分別由22．6元和15．7元提高至25．7元和22．2元。1987年2月24日，國務院轉發商業部等部門“關于糧食合同定購與供應化肥，柴油掛鉤實施辦法”，開始實施糧食合同定購與供應平價化肥、柴油和預發預購定金“三掛鉤”，定購每50公斤糧食獎售20公斤化肥，5公斤-7公斤柴油。(3)1985年糧改的得失。1985年糧改有兩個約束條件，一是銷價不變，二是不準備擴大財政支持，合同制必然名存實亡。改革目的一是急于解決國家‘少購’的問題，二是要解決國家‘少補’的問題。因此，取消加價敞開收購政策，采取壓價和限購政策，在簽訂1985年秋糧合同時，一開始就搞封頂數，強調只準減少，不準超過，抑制糧食的增長勢頭‘封門拒收’政策造成的抑制種糧信號的沖擊力，成為直接導致全國糧食大面積減產的重要原因”。總體上看是一次決策失誤。失誤主要發生在兩個方面：一是對1984年糧食過剩形勢的判斷失誤；二是糧改政策導致1985年糧食生產“滑坡”和隨后幾年的糧食生產力萎縮和產量徘徊。

　　1985年糧改是當時一個更為廣泛的農副產品流通改革政策的一部分。我國計劃經濟到市場經濟轉型的歷史中，1985年農副產品流通改革有重大意義：它第一次對計劃經濟一大支柱農副產品統購派購制度發起了正面改革；糧食以外，其它農產品實行的市場化新政策大都獲得成功，現今農產品和食物供給數量充足和質量提高的局面，無疑得益于這次歷史性改革。在糧食問題上，合同制定購改革方案未能成功，出現了行政干預和市場調節并存的雙軌制局面，說明我國糧食市場發育更為困難，改革任務更為復雜。

　　二、糧食購銷市場化改革

　　1、1993年糧改目標

　　國務院1993年糧改文件，改革目標是“在國家宏觀調控下放開價格，放開經營，增強糧食企業活力，減輕國家財政負擔，進一步向糧食商品化，經營市場化方向推進”。“兩放”“兩化”原則的提出表明當時中央下決心將糧食流通的“雙軌制”合并到市場機制這一軌，同時強調國家將進行宏觀調控，從而使市場機制的運行與糧食安全與經濟政治穩定等目標相協調。

　　2、糧改的重要內容

　　(1)1990年國務院作出“關于建立國家專項糧食儲備制度的決定”，確定籌建國家糧食儲備局，建立儲備基金和風險基金，當年專項糧食儲備175億公斤—225億公斤。同時要求省，地(市)，縣建立糧食儲備。到1993年底，國家糧食儲備已達675億公斤。

　　(2)提高糧食銷售價格。1992年4月1日，同時

　　提高定購價格和銷售價格，基本實現購銷同價。并在此基礎上，陸續展開放開糧價，放開經營的試點。全面放開價格，取消糧票。到1993年底，全國95％以上的市縣都完成了放開糧價的改革，在我國持續了三十多年的糧食統購統銷制度退出了歷史舞臺。

　　3、1993年糧改的特點

　　與1985年糧改相比，1993年糧改在實施方法上有兩個特點。第一，中央規定原則，地方分散決策，白上而下與自下而上相結合。第二，它對前幾年已經發生的局部范圍內市場化改革政策加以發展，形成較為系統全面的改革措施。

　　4、糧價上漲與省長負責制

　　1993糧改起初順利，到1993年11月形勢開始變化，主要是南方沿海一些城市市場糧價迅速上升，并很快蔓延擴大到全國，成為決策層關注的焦點問題之一。這次糧價上漲速度較快。1993年10月～11月兩個月糧食平均價格由0．935元／公斤上升到1．080元／公斤，漲幅約16％。一些城市糧價出現一日一變甚至一日幾價情況，為改革以來所僅見。1994年初糧價相對平靜，但三月份以后重新上漲，6月份比2月份上升了25．7％。下半年上漲更猛，12月糧價比6月上漲31．8％。1995年糧價仍在攀升，1995年糧價達到有史以來最高的2．155元／公斤，全年上升19．3％。由于同期存在經濟過熱和通貨膨脹形勢，加上不久就出現了糧價上漲導致通貨膨脹的觀點，所以糧食市場變動在糧食安全和宏觀經濟穩定這兩個至關重要的問題上引起了決策層高度重視。

　　有關糧價波動原因，中央認為“糧食價格大幅度上漲，就局部來看，可能存在糧源不足，庫存下降，調運不及時等因素。但從全國來看，主要是由心理，投機因素等暫時因素推動的”。依據這一判斷，糧價上漲不是生產不足的結果，更不是供給危機，而主要是由預期等短期因素引起的。通過加強在生產和流通領域的行政控制來應對糧價上漲。以此為背景，1994年5月國務院下發文件，系統部署了一系列對近年糧食政策基本走勢具有關鍵影響的重大舉措。

　　(1)拋售糧食庫存。1994年下半年國家先后兩次安排100多億公斤專儲糧在35個大中城市掛牌銷售，各級地方政府也拋售了地方儲備糧。

　　(2)提高糧食收購價格。國務院決定從1994年6月10日起提高糧食定購價格，平均提高45％。1994年早稻收購開始，全國部分省區實行價外補貼政策，給予農民利益補償。1996年把糧食定購價格再次提高40％左右。

　　(3)省長負責制。實行省、自治區、直轄市政府領導負責制、穩定糧食產量、穩定糧食庫存，靈活運用地方糧食儲備進行調節，保證糧食供應和糧價穩定。糧食省長責任制逐步發展為包含四方面內容的政策：第一，省長要負責穩定糧食播種面積、提高單產、增加總產。第二，省長要負責掌握糧源，管好市場，完成國家下達的糧食定購任務。第三，省長要負責建立本省糧食儲備和糧食風險基金。第四，糧食生產省、自治區要進一步提高糧食商品率；不能自給自足的省、自治區、直轄市逐步提高糧食自給率。

　　(4)對非國有糧食經營主體嚴加限制，用行政手段加強國有糧食部門在流通領域主渠道作用。政府認為，根據我國糧食市場供求情況，糧食部門必須收購社會商品糧的70-80％，即900億公斤左右(貿易糧)。要求1994年對國有糧食部門以外的糧食批發企業進行清理，整頓，對不符合條件的不予重新登記。同時要求有關部門在糧食收購季節，對多渠道的糧食批發企業還應在鐵路，交通運輸上加強管理。

　　(5)1995年糧食大量進口，凈進口量達到近2000萬噸創紀錄水平。

　　5、1993年糧改得失

　　1993年糧改結束了我國實行三十多年的糧食統購統銷體制的歷史，糧食部門從典型的計劃經濟邁向市場經濟，為我國建立市場經濟體制做出了歷史性貢獻。現代市場經濟的基本特征是市場調節與政府調控相結合，糧食是關系國計民生的重要戰略物資，世界上沒有哪個國家對糧食生產、經營和流通放任不管的，政府必須加強宏觀調控，做到放得開，管得住，糧食省長負責制就是體現政府調控職能的一種方式。

　　三、深化糧食流通體制改革

　　1、1998年糧改的背景

　　1996年糧食產量越過5000億公斤的歷史性臺階。國家于1996年開始執行高保護價敞開收購的政策，使當年增產的370億公斤糧食以及農戶方面約320億公斤增加出售的存糧大都轉化為國有糧食部門的過量庫存；1995年創紀錄的近200億公斤凈進口糧食形成結轉庫存；僅這三方面因素就估計使1996年的國有糧食過量庫存增加了近900億公斤。據國家糧食儲備局透露，1997年年末國家糧食庫存量為2000億公斤，合理需要量約為750億公斤，過量庫存超過1000億公斤，其中大部分是在1996年形成的。國有糧食部門的現有正規倉容能力在750億公斤左右，庫存量異常增長再次形成空前規模的倉容危機。

　　經濟生活中凡事有成本。糧食保護價既能刺激增產也會產出虧損，這既是經濟學常識，也是普遍的規律。我國糧食價格保護當然也會受成本效益相對稱規律的支配。國外在實施保護價收購時仍要根據財政支持能力等約束條件，事先限定保護收購的數量。相比之下，我國價格保護特點是無限制敞開收購，并向農民承諾價格不會變。可見我國價格保護政策的信號更強，保護力度很大，從理論邏輯上推論增產成效和虧損代價必然更為顯著，但相關部門和領導卻對巨額糧食虧損感到意外驚訝，對財務成本缺少預期和準備，1997年末糧食企業在農發行的財務掛賬累計達1210億元。因此，控制糧食虧損是1998年糧改主要目標之一。

　　2、1998年糧改的主要內容

　　國務院糧食流通體制改革工作會議上提出“四分開一完善”改革原則，即政企分開，儲備和經營分開，中央和地方責任分開，新老財務帳目分開，完善糧食價格機制。不久進一步把改革重點歸結為“三項政策一項改革”，即按保護價敞開收購農民余糧，糧食收儲企業實行順價銷售，農業發展銀行收購資金封閉運行，加快國有糧食企業自身改革。政府制定和實施了十六字方針：敞開收購，壟斷糧源，順價銷售，封閉運行。

　　3、1998年糧改政策在實際操作中面臨的困難

　　第一，通過壟斷糧源來提升物價并為國有糧食企業順價銷售創造條件，首先會在壟斷糧源上發生操作困難。即便假定國家能夠控制商品糧源，使市場糧價上升到國有糧食庫存得以開始順價銷售的地步，能否實現消除虧損目標還受到來自消費者需求方面約束。消費需求基本特性是它與價格反向變動：其他條件相同的情況下，價格越高，需求越少；反之，價格越低，需求越多。

　　第二，保護價收購在增加庫存與減少虧損之間存在深刻矛盾。導致國有糧食部門庫存過多和虧損過大的根本原因，是我國1996年以來保護價敞開收購糧食，保護價、庫存量、虧損額之間存在動態的因果關系。經濟學原理告訴我們，任何一種產品的市場過剩都意味著社會資源一定程度的損失和浪費。糧食這樣大宗農產品，市場過剩當然會帶來更大的經濟損失。后來全國糧食審計出巨額虧損掛賬也充分證明了這一事實。

　　第三、國有糧食企業改革缺乏應有的改革成本投入。國有糧食企業職工下崗分流，減員增效，政府只出政策不出錢，經濟發達地區還好辦，經濟落后地區財政保吃飯都困難，哪有錢投入糧食企業的改革，有些地區的職工工作幾十年，經濟補償只有幾千元。

　　政府一年內四次召開全國性糧食工作會議，通過各種形式反復要求方方面面和上上下下統一思想，正從一個側面說明了上述困難的客觀存在。通過十年糧改得實踐檢驗，當時的有些政策和措施是失當的。

　　四、對糧改的思考

　　1、糧食安全、財政補貼、農民收入是糧改最難處理的矛盾關系

　　縱觀我國三十年糧改的歷程，都是圍繞糧食多了、少了，財政補貼過多，增加農民收入等問題進行的。糧食商品在流通領域是不會增值的，要增加農民收入就提高糧食收購價格，以保護價把農民生產的糧食大部分收購起來，必然增加國家糧食庫存；增大費用支出，增加國家財政補貼投入。糧食庫存少了影響國家糧食安全，庫存多了又增加財政負擔，這始終是一對矛盾。

　　2、我國今后很長一段時期不會出現糧食過剩

　　我國過去出現的糧食相對過剩，只是低消費水平的相對過剩，是糧食收購政策強制性的和價格刺激性的把糧食集中收購起來，形成國家糧食庫存過多。今后要收購大量的糧食困難很大，也不會出現糧食過剩問題，究其原因：一是農業產業結構調整種糧面積減少；二是農民自給自足型的小商品生產，糧食商品率低；三是糧食作為生產資料的用途更寬泛，特別是生產替用汽油，將耗用大量的糧食；四是糧食轉化需求量增加，特別是畜牧業、養殖業糧食需求增加；五是糧食收購網點減少，原來主要靠國有糧食購銷企業的收購網點收購，現在基本無法運作。

　　3、糧改要有一個遠期目標模型

　　過去的糧改主要是糧食流通領域的改革，采取的政策措施是頭痛醫頭，腳痛醫腳，糧改出現多次反復。目前國有糧食購銷企業基本解體，國有資產大部分被處置，職工分流下崗推向社會，經營困難，糧食流通庫存相當少，國家糧食宏觀調控缺乏微觀載體。而國家糧食儲備又重建機構、新建倉容，卻缺乏購銷網點，糧食集散、輪換困難。現在的國家糧食儲備都建在交通方便的鐵路沿線、水路碼頭等地，而特別需要救助的交通不便的偏遠山區，卻沒有儲備。國有糧食加工企業基本是空白，糧食儲備都是原糧，像今年出現雪災和震災，救助出現困難。筆者認為：現在要把國家糧食儲備與購銷網點建設結合起來，要充分利用過去國有糧食企業的網點，既減少投入，又能發揮閑置資產的作用；要把糧食生產作為國家宏觀調控糧食的起點，增加農業投入的重點是增加糧食生產的投入，要從政策上、經濟上刺激糧食生產，鼓勵農民多種糧食；要限制用糧食作原料生產汽油，把有限的糧食資源主要用作生活資料。