政府統一自辦政策性農業保險基金初探
政府統一自辦政策性農業保險基金初探
2007年以來，由商業保險公司經辦的農業保險在部分地區試點，對于轉移分散農業生產風險，穩定農業生產，確保糧食安全，維護農村經濟社會穩定，發揮了一定的作用。但從對這種農業保險運行實際狀況的調查情況來看，為充分發揮農業保險資金支農、惠農、助農作用，切實防范農業生產風險，確保受災農戶得到更多的經濟補償和救助，調動農民生產的積極性，實現國家十一五規劃提出的“堅持糧食基本自給，穩定發展糧食生產，確保國家糧食安全”目標，根據《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中有關“積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險”的精神，筆者認為應該試點探索政府統一自辦政策性農業保險基金。
一、從農業保險現狀看政府統一自辦政策性農業保險基金的必要性
目前試點的商業保險公司經辦的農業保險主要存在五個方面的缺陷：
1、在自愿原則下，實際投保率不高。中國農村生產力和經濟發展水平還不高，農民受幾千年來傳統思想觀念和“靠天吃飯”的小農意識影響較深，投保防范風險意識不強，對商業保險和帶有商業保險色彩的農業保險存在信用缺失。對于投保他們有自己的小算盤：投保后理賠額度是根據受災程度定損后確定的，如果不發生災害或者偏偏不輪到自己受災，保費等于白交了，不合算。因而，相當多的農戶即使在國家財政給予大部分保費補貼的情況下也不愿投保。在農業基礎設施較好，發生自然災害機率不大或災害損失程度不高的地區農戶不愿投保更有普遍性。這也與不同的區域農業生產自然環境不同導致產生農業生產風險的差異性和不確性有關。有的地方實際投保率甚至不到10%。
2、經濟補償功能不強。為了讓注重盈利性的商業保險公司承接農業保險，除了國家和試點地區各級政府承諾給予各種優惠條件和經營費用補貼，還規定商業保險公司經辦后該險種實行封閉營運：其業務單獨財務核算，理賠后的結余或虧損都留在專帳上，虧損則不需要商業保險公司從其他險種（財產險、人壽險）調劑盈利來平衡。這就是說這種農業保險的理賠資金來源全部是財政保費補貼和農戶保費，保險公司不可能也不愿意從其他險種調劑資金來彌補大災之年農業保險賠付缺口。理賠資金的有限將導致對農戶受災損失的補償不足。因此這種政策規定下形成的農業保險經營機制決定這種保險經濟補償功能不強，難以像其他險種那樣盡顯商業保險強大的經濟補償功能。
3、在保費中列支經營費用和手續費、加之墊付保費及賠款發放不規范，導致保費資金使用效果不好，積累少。從目前試點情況看，在一些地方保險公司不管有災無災，基本是按同一比例平均分攤理賠款到各個鄉鎮，保費積累很少。下撥理賠款時沒有具體到戶的賠付花名冊，而是由鄉鎮和村干部根據平時掌握的災情自主確定理賠對象和金額，其中難免沒有人情關系影響，有一定的隨意性。由于保費難以收取，鄉鎮及所屬村為完成投保任務，便直接從保險公司下撥的理賠款中墊付農戶保費，少數地方還存在截留、挪用理賠款行為，導致實際付給受災農戶的理賠款更少。在湖南省某試點地區，保險公司分2007年早稻、晚稻（有明顯旱災）和2008年早稻三次撥到鄉鎮的理賠款總額占保費總額比例均為70%左右。從2007年晚稻投保起，大部分鄉鎮沒有從種糧農戶中收取保費，而是直接從下撥的理賠款中墊付農戶應交的保費，實際發到農戶手中的理賠款占保費比例不到50%，占下撥理賠款比例不到70%。
4、基層政府仍代辦了大部分保險營運工作，代辦營運工作量大且行政成本高。在實際工作中，保險公司接受政府委托后，又把農業保險大部分營運工作再交給基層政府及其人員去辦，從宣傳發動、收取保費、簽訂合同、到查勘、定損、理賠主要是鄉村干部參與其中。每次投保鄉鎮政府動員所屬人員，集中力量，集中時間，挨家宣傳發動，逐戶上門收取保費、簽訂合同，花費大量的精力和費用。有的鄉鎮為調動村干部收取保費的積極性，則采取由鄉鎮財政按照收取保費的15%左右支付手續費獎勵村干部的辦法。
5、存在巨災賠付風險，大災之時不能有效轉移分散政府和農業生產的風險。我國幅原遼闊，地理、氣候特征明顯多變，農業基礎設施薄弱，發生冰災、旱災、水災、火災及病蟲害等特大自然災害的機率較大。由于商業保險公司經辦的農業保險封閉營運狀態下理賠資金有限且結余積累不多，相關風險防范配套政策不明確，中央和省級財政都沒有建立巨災風險基金，一旦試點地區發生特大自然災害需要巨額資金進行理賠時，財政兜不了底，相關保險公司也不可能從其他經營險種調劑巨額資金彌補賠付缺口。到時政府可能失信于民，甚至有可能發生農戶集體上訪或上法院狀告政府索賠的群體性事件。
總之，商業保險公司經辦農業保險后基層政府還是承擔了大部分營運工作，實際投保率不高，其理賠資金來源主要是財政資金，不能發揮商業保險的經濟補償功能，相關費用多，保費資金使用效果不好，仍然存在巨災賠付風險，沒有明顯優勢。為什么不試點探索農業保險的另一種形式即政府統一自辦政策性農業保險基金呢？中國有自己的基本國情，從人們的思想觀念到農村經濟發展水平、保險業發展程度、國家對農業的依賴程度、國家財力狀況等都與發達國家存在不小的差距，不能照搬國外發展政策性農業保險的模式。即使在中央現有保費補貼政策下，政府統一自辦政策性農業保險基金至少可以減少中間環節，節約相關費用，集中更多資金用于對受災農戶的經濟補償和資金積累，增強發生自然災害的賠付能力，相對減小政府災年的賠付風險，更好地發揮農業保險的支農、惠農、助農作用，更好地體現黨和政府對農村、農業和農民的關心、支持和對農業生產的重視。
二、政府統一自辦的政策性農業保險基金的基本定義、定位和政策目標
政府統一自辦的政策性農業保險基金是政府為轉移和分散農業生產風險統一自辦的對受災參保農戶因遭受特定自然災害及疫病所造成的損失進行經濟補償和救助的一項專用資金。它應定位于以下方面：是政府補貼統一自辦的，屬于準公共產品，不再委托商業保險公司及其他機構經辦；是非盈利性的，以服務農業為宗旨，不以盈利為目的，無需納稅；是督促、引導農戶參加的，各級政府要實行適度強制原則與自愿原則相結合的辦法，通過采取法規的、行政的、經濟的手段促使全體農戶都來投保，擴大參保面，增加保費規模；是有特定服務對象的即參保農戶，不能為其他人員和單位提供經濟救助；是對農業生產進行成本性賠付的，以后再逐步發展過渡到對部分農業生產收益賠付；是有特定資金來源（主要是財政保費補貼）和特定用途（即對受災參保農戶損失進行經濟補償和救助）的，任何單位和個人都不得截留、挪用、貪污，必須實行專帳專存專用。
政府統一自辦政策性農業保險基金的政策目標分直接目標和間接目標。它的直接目標是：通過對受災參保農戶生產成本進行經濟補償和救助，從而減少和轉移農戶生產受災損失，確保其不會因災致貧、返貧，基本生活水平不會急劇下降，維護農村經濟社會的穩定。它的間接目標則是通過實現其直接目標來達到，如果其直接目標實現不了，那么間接目標不可能達到。它的間接目標是：通過實現直接目標，從而恢復受災參保農戶再生產能力，調動農民生產的積極性，穩定農業生產，促進農民增收，保證國家糧食基本自給，確保國家糧食安全。
三、政府統一自辦的政策性農業保險基金的基本框架設計思路及原則
根據政府統一自辦的政策性農業保險基金的基本定位和政策目標，其制度設計應以政府為主，突出農業保險業務的政策性，盡快制定出全國統一的政策性農業保險基金工作條例。其基本框架設計思路及原則是：
1、設置全國統一機構專人專職負責。現在各級政府機構多、人員膨脹，沒有必要為自辦政策性農業保險基金組建新的機構。中央可以指定農業部門或財政部門負責，從現有編制中抽調人員層層設立政策性農業保險基金管理辦公室作為專職機構，統一負責全國政策性農業保險基金有關政策和制度的制定、業務管理、財政補貼資金的收撥、內部監督和具體保險業務，接受國家保監委的監管。具體在哪個部門從上至下統一設立專職機構，中央應明確規定，以便加強領導，統一管理、規范行為、強化監督。從目前情況來看，農村合作經營管理部門在撤消農村合作基金會后，人員充足、職能作用不明顯，建議在此部門利用現有編制從農業部至鄉鎮合作經營管理站層層設立專職經辦機構，增加該部門保險基金管理職能，順帶也解決了該部門人員富余的問題。
2、統一各級政府財政出資補貼比例，對農戶投保采取對糧食種植業實行適度強制原則與對其他行業實行自愿原則相結合的辦法，以后逐步擴大適度強制原則使用范圍和程度。以湖南省為例，2008年該省試點的糧食種植政策性農業保險財政保費補貼比例達80%（其中中央財政35%，省25%、市、縣各10%），農民保費比例為20%。如果全國統一按此比例（或東、中、西部按不同比例），由各級財政給予的保費補貼則可以構成政策性農業保險基金的主要來源。為徹底解決農民不愿投保、農險保費收取難的問題，對糧食種植農戶投保，目前可以考慮實行適度強制原則（如美國、日本、法國等就是如此）統一投保，采取兩種方式：一是中央可以明確規定，僅允許地方政府從中央發給農民的補貼中為農戶限額墊付應交保費或中央用整合目前分散的各種支農資金的方式直接從支農資金中列出一塊作為農戶保費。目前國家對農民每畝農田的糧食直補、良種補貼等補貼資金已有一百多元，而農民每畝應繳保費占其比例很小（以湖南省為例，只占其百分之六）。從惠農補貼中限額墊付保費是可行的，也易于被農民接受和認可。二是由財力狀況較好的地方財政承擔農戶保費，幫助農民投保。此次調查的湖南某地2008年早、晚稻投保面積共計115.09萬畝，帳面上收取農戶保費386.7萬元，平均每畝每季保費3.36元。如果地方財政財力狀況較好，承擔這筆保費應無大的問題。對種糧農戶投保實行適度強制原則，還可以避免產生自愿原則下可能出現的投保逆選擇和道德風險等問題。對農業其他行業農戶投保則可先實行自愿的原則，以后再考慮實行適度強制原則的范圍和程度。
3、一般應在市、縣兩級設立政策性農業保險基金，由專職經辦機構管理，并專款專帳專存專用，中央和省級可不設保險基金。中央應明確規定，政策性農業保險基金是涉農資金，具有救災救濟資金同等性質，屬同一條“高壓線”，任何單位和個人在任何時候都不得截留、挪用、貪污，違者將依法依規追究責任。對該基金市、縣政府要責成相關部門在內設經辦機構指定專人負責設置專帳，在指定銀行開設專門帳戶，單獨核算結余或虧損。該基金只能按規定用于為受災參保農戶提供經濟補償和救助，經辦機構的人員費用和公用經費等任何費用一律不得在此基金內列支。
4、科學制定起賠標準和保額標準，實行成本性（限額）賠付原則。可以借鑒并參照商業保險公司和不同地方開展農業保險的作法和經驗，設計出政策性農業保險基金各項業務工作政策規定和制度，健全管理制度，規范操作程序。特別是要科學制定起賠標準和保額標準，遵循“小災免賠，中災賠償，大災補償”原則，實行成本性（限額）賠付即只對受災參保農戶農業生產成本（或部分生產收益）進行經濟補償和救助，并以每畝保費為基準設置最高賠付額度。這樣一方面可以緩解大災之年賠付資金不足，控制賠付風險，另一方面可以避免投機行為的發生。如果設計為對糧食生產收益進行全賠，保險基金難以承受災年賠付風險的同時，還難以避免投機行為的發生。從人的惰性方面分析，試想如果把保額定到生產收益時，災年還能有多少農民愿意辛勤耕作。辛苦的結果不如災后賠償，那樣農戶任災情發展、坐等災后獲賠的現象就會出現，甚至還會發生人為致災的問題。如果在增加農民收入的同時造成了糧食的人為減產，國家的糧食安全就會出問題。這是我們進行農業保險基金制度設計時所不愿看到的，必須從機制上避免這個問題的發生。
5、用“一卡通”直接發放理賠款到戶，實行收支兩條線。制度設計時應規定政策性農業保險基金經辦機構在對受災參保農戶進行理賠時，應杜絕不管有災無災平均分攤理賠款到鄉鎮、到村由其自主發放的問題，必須根據由農戶簽字認可的查勘、定損資料造冊，通過農民補貼“一卡通”帳戶系統直接將理賠款發放到受災農戶，并將發放花名冊交財政所屬鄉財局簽字蓋章以示負責后歸檔保存備查。為防止發生冒領、挪用、貪污等問題，經辦機構造具的發放花名冊中農戶的姓名應與“一卡通”帳戶系統一致，不得在“一卡通”帳戶范圍之外開設新的賬戶支付理賠款。
6、建立風險防范機制。為應對農業生產發生特大自然災害時政策性農業保險基金賠付資金不足而無法理賠的風險，制度設計時應規定建立農業保險巨災風險基金和再保險體系。中央財政以及省級財政應每年按當年農業保險保費收入的一定比例撥付專款建立農業保險巨災風險基金。巨災風險基金可由國家控股的中國再保險（集團）公司代為經營。市、縣政府自辦的政策性農業保險基金當年有結余滾存下年，作為今后應對大災賠付的風險基金積累，以豐補歉，也無需納稅。市、縣政府還應在每年的保費收入中拿出一部分上交再保險公司進行政策性農業保險基金再保險，進一步降低巨災賠付風險。
四、政府統一自辦政策性農業保險基金可行性分析
1、政府自辦政策性農業保險基金權威性強、信譽度較高、沒有商業色彩，易于動員農民接受和認可。特別是近幾年來，大量民生工程的實施和農村合作醫療保險的實行，更提高了黨和政府在農民中的威信和地位，他們對政府舉辦的公共事業更加信任。
2、保險基金的資金來源有保證，保費規范會更大。只要中央和地方財政仍按商業保險公司辦理農業保險一樣，給予政策性農業保險基金保費補貼，并實行適度強制原則和自愿原則相結合的辦法，調整農戶保費交納方式，就可以做到所有農戶統一投保，擴大投保面，增大保費規模。
3、保費資金使用效果更好。按照保險基金設計思路，相比商業保險公司辦理農業保險，由于沒有委托環節和其他中間環節，不需要支付經營費用及補貼，不會產生手續費用，從而用于賠付的保費會增多；由于調整了農戶保費交納方式，規范了賠付原則和賠款發放手續，更能提高保費資金使用效果。
4、不會增加基層政府行政工作量和行政成本。推行商業保險公司辦理的農業保險過程中，基層政府及其人員就已經做了大量工作，加上政府自辦后保費交納方式的調整規避了保費收取難的問題，利用現有部門人員編制設置專職機構規避了增加人員和經費的問題，因而政府自辦保險基金基本上不會增加基層政府的行政工作量和行政成本。只要加強對經辦機構專職人員的業務培訓和指導，保險基金的業務工作就會順利開展。
5、抗御巨災風險的能力更強。按照設計思路，農戶參加保險基金投保面廣，保費規模很大，分散了風險，且實行成本性限額賠付控制風險，建立了風險防范體制。在發生特大自然災害之時保險基金抗御巨災賠付風險的能力會更強，使政府取信于民，提高政府支農、惠農、助農的施政效果。
6、總結農業保險經驗，可以制定并完善全國統一的政策性農業保險基金工作條例，推動這項工作的試點，進而在全國范圍內試行。我國農業保險已經積累了26年的經驗，目前各地試點方案五花八門。正是由于沒有統一的法律法規，才導致各地對農業保險的支持力度和方式各不相同，如果一直讓各地模式無序發展，以后再統一和規范會更加困難。國外很多地方如美國、日本、澳大利亞都是先立法后試驗的。因此國家應盡早出臺統一的相關政策，先成立各級專職機構，從糧食種植業統一投保試點開始，逐步推廣到其他行業。
湖南省 湘潭縣審計局 胡再正
電話：13975209680
二00九年 元 月 十 日