農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，糧食則是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。縱觀世界主要國家農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展，大都采取了扶持政策。用世界9%左右的耕地養(yǎng)活占世界20%左右人口的我國，糧食安全始終是關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，公布實施了土地管理法、農(nóng)村土地承包法和基本農(nóng)田保護條例，初步建立了最嚴格的耕地保護制度、發(fā)展糧食生產(chǎn)專項機制、農(nóng)民收入補貼機制、種糧農(nóng)民的保護機制、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)投入增長機制和糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等糧食安全政策支持體系。特別是以糧食直補和最低收購價政策為主的糧食支持政策，為糧食連續(xù)5年增產(chǎn)、農(nóng)民收入較快增長提供了重要動力和制度保障。但在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化迅速、市場變化較大的情況下，糧食支持政策執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題，如果不能有效解決這些問題，理順糧食增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收的機制，在一定程度上將影響到國家中長期糧食安全。

　　一、我國當前糧食支持政策存在的主要問題

　　1.糧食直接補貼政策目標的定位不明晰

　　在我國2004年糧食直接補貼政策設(shè)計之初，最主要的目標是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性和推動國有糧食企業(yè)改革。以前個目標來看，通過將流通環(huán)節(jié)的間接補貼改為對生產(chǎn)者的直接補貼，有利于企業(yè)由政府的附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的市場主體。以后一個目標來看，在實現(xiàn)直補方面效果是明顯的，農(nóng)民從政府收稅費到給補貼，感受到了政府對保護和調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性的明確導(dǎo)向。但是，由于直補并未與農(nóng)民是否種糧或者生產(chǎn)糧食多少掛鉤，使政府的第一個目標效應(yīng)逐步降低，有的甚至還產(chǎn)生了副作用。如果補貼政策的目標是增加農(nóng)民收入，那么該政策效果是直接有效的；如果直接補貼的政策目標是增加糧食供給，那么其政策效果是不確定的。糧食直接補貼并不能同時實現(xiàn)農(nóng)民增收目標和增加糧食供給目標。

　　2.政策執(zhí)行機制不完善

　　由于我國對種糧農(nóng)民的直接補貼大都采用以計稅面積進行補貼，使得一部分真正種糧的農(nóng)民沒有得到補貼的實惠，補貼在一定意義上成為“普惠制”，而不是種糧農(nóng)民的“實惠制”。最低收購價政策的實施，受到了地方政府和農(nóng)民的普遍歡迎，對增加種糧農(nóng)民收入，發(fā)展糧食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。同時也還存在一些問題，主要是最低收購價格水平的高低確定機制有待進一步完善。如果某種糧食品種的最低收購價水平偏高，中央和地方儲備企業(yè)入市后，會影響其他市場主體的正常經(jīng)營；反之，如果某種糧食品種的最低收購價水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護，可能影響農(nóng)民的種糧積極性，糧食生產(chǎn)和糧食供給不能得到有效保障。此外，最低收購價政策的費用補貼機制、監(jiān)管機制和作物之間的比價確定等仍需進一步完善。

　　3.政策執(zhí)行成本偏高

　　我們對政策執(zhí)行各相關(guān)利益主體進行分析，可以發(fā)現(xiàn)當前糧食支持政策具體執(zhí)行仍存在一定的漏洞。對于糧食收入支持政策來說，這一政策的利益主體主要有：種糧農(nóng)民、政府部門和消費者；對于糧食價格支持政策來說，這一政策涉及的利益主體包括：國有糧食企業(yè)、糧農(nóng)和糧食消費者。由于利益主體數(shù)量多，且不同支持政策之間主體存在交叉，使得政策執(zhí)行成本高。

　　首先，糧食收入支持政策。一方面，政府的總投入在既定的市場價格下，轉(zhuǎn)化為糧食的有效供給，糧食供給量增加；另一方面，由于收入存在轉(zhuǎn)移效應(yīng)，不一定全部投入到糧食再生產(chǎn)中。此外，我國農(nóng)民群體數(shù)量龐大，加之社團組織不發(fā)達，把一定數(shù)額的直接補貼資金發(fā)放到農(nóng)民手中的交易成本很高。對消費者而言，政策對城市消費者影響較小，但是增加了農(nóng)村消費者的福利，總體消費者福利是增加的。對政府而言，其付出的代價是總補貼投入，其中一部分轉(zhuǎn)化為糧食供給和農(nóng)民消費者福利，另外一部分是政策執(zhí)行成本。

　　其次，糧食價格支持政策。對政府而言，通過對預(yù)期糧食價格的制定，引導(dǎo)市場價格（最低收購價一般高于市場價格，即托市），糧食市場價格上升，農(nóng)民會增加糧食的供給（包括兩個方面：一是糧食的種植面積增加，二是糧食的出售數(shù)量增加）。對糧農(nóng)而言，市場價格提高可以穩(wěn)定地增加種糧的收入，減少市場價格波動帶來的市場風險。對消費者而言，最低收購價本身不會對糧食消費者直接產(chǎn)生影響，而是通過最低收購價所支持的售價來影響消費者的實際可支配收入。然而，最低收購價是一種間接補貼方式，中間環(huán)節(jié)經(jīng)營費用、管理費用支出較多，在成本推動糧價戰(zhàn)略和抑制通脹控制物價戰(zhàn)略的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度，同時又難以兼顧多方面的政策取向，影響政策執(zhí)行的效果。對國有糧食企業(yè)或者是國家儲備庫而言，國有糧食企業(yè)承擔的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)的外在市場競爭壓力，強化了企業(yè)的“大鍋飯”思想，弱化了企業(yè)的競爭意識。從長遠看，削弱了國有糧食企業(yè)的競爭能力，不利于企業(yè)的長期壯大發(fā)展，也不利于我國國有糧食企業(yè)在國際市場中地位的確立。在一定程度上可以說，糧食間接補貼對保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入效果最為直接，但是由于其干預(yù)正常的市場價格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機制作用又產(chǎn)生了負面效果。

　　第三，政策區(qū)域執(zhí)行成本不平衡。雖然在現(xiàn)行糧食補貼政策設(shè)計中，考慮了地區(qū)差異性，但是由于我國31個省（區(qū)、市）中各存差異，即使在同一個省區(qū)市內(nèi)部也存在著很大的差異，這增加了當前糧食補貼政策的成本。特別是糧食補貼政策的執(zhí)行與各地區(qū)的財力有直接的關(guān)系。糧食風險基金作為當前糧食補貼政策主要的資金來源與地方財力直接相關(guān)，而且中央撥付比例在不同地區(qū)間差異較大，這造成了地區(qū)間支持水平不均衡。由于種糧的比較效益低，很多產(chǎn)糧大縣財政收入增長緩慢，產(chǎn)糧大縣往往成了財政窮縣。在糧食省長負責制下，風險基金一半用于直補，其余仍承擔著地方糧食安全調(diào)控的責任。資金的削減勢必影響地方糧食安全調(diào)控措施的落實。特別是在地區(qū)間市場一體化未完全成熟，當某種應(yīng)急狀態(tài)出現(xiàn)的時候，地方為求自保，難以通盤考慮全國市場，從而可能影響到國家糧食安全目標的實現(xiàn)，這是當前糧食補貼政策執(zhí)行中的潛在成本。而這種成本一旦實際發(fā)生，將難以估量。十七屆三中全會指出，要逐步取消地方糧食風險基金的配套，這無疑對增強地方糧食安全保障能力具有重要意義。我們期待這一政策能夠盡早落實。

　　二、進一步完善我國糧食支持政策的建議