第二部分糧食應急體系建設的實證分析——以浙江為例

　　一、浙江糧食安全狀況分析

　　(一)糧食產需缺口不斷擴大

　　在歷史上，浙江的糧食產量在1984年最高曾達到181．7億公斤，此后，隨著農業生產結構的調整和糧地面積的不斷減少，糧食總產量逐步下降。2006年，全省糧食生產雖然出現恢復性增長，總產量達到88．4億公斤，比上年增長8．5％，但與歷史最高產量相比，仍下降了51％。1984年一2006年的X年間，浙江的糧食產量平均每年下降2．33％。據有關部門預計，到2010年，全省糧食產量將保持在80億公斤左右。

　　同時，隨著人口特別是外來人口的大幅度增加以及消費結構的升級，糧食需求量逐年增加。2006年，全省糧食消費總量為185．3億公斤，比1984年的160．耐2公斤，增長15．5％，平均每年增長0．7％。具體分用途看，一是口糧需求穩中趨降。2006年全省城鄉居民消費口糧93．5億公斤，同比減少0．55億公斤；二是飼料用糧和工業用糧增加。隨著城鄉居民生活水平的提高，糧食間接消費數量明顯增加。2006年全省飼料用糧69．3億公斤，同比增加0．9億公斤，工行業用糧21．3億公斤，同比增加0．7億公斤。近年來，浙江每年的糧食產需缺口基本在100億公斤左右，自給率為45％左右。在正常年景下，浙江的100億公斤糧食產需缺口主要依靠市場機制調節，通過糧食批發市場和省際間產銷合作從省外采購及進口解決。預測到2010年，全省糧食消費量將達到19億公斤，產需缺口繼續擴大，保證糧食穩定供給壓力增大。

　　(二)商品糧消費人口不斷增加

　　隨著糧食生產結構的調整和工業化、城市化進程的推進，我省吃商品糧人口泡括城鎮居民、外來人口、農村缺糧農戶)比重大幅度增加。據測算，1984年全省商品糧消費人口在1000萬人左右，到2000年增加到2500萬人，2006年進一步擴大到3000萬人，預計2010年將達到3300萬人以上。屆時，占全省總人口三分之二左右的城鄉居民需要從市場上購買糧食以滿足消費。

　　(三)各種公共安全事件處于高發期

　　浙江地處我國東南沿海，是洪澇、臺風、干旱及地質災害等各類自然災害多發的省份。尤其是登陸我省的臺風數量多，強度大，對農業生產和人民生活影響很大。僅2006年，我省就先后4次遭受強臺風襲擊，其中第8號超強臺風桑美登陸我省時，最大風速達68米／秒，最大降雨到達606毫米川、時，破壞力空前，給我省造成了重大人員傷亡和財產損失。2006年全省因自然災害累計受災人口達1000多萬人次。干旱、洪澇災害也頻繁發生，全省每年農作物受災面積在500萬畝以上。我省又地處地震過渡帶，近年來，在溫州市的文成、泰順二縣交界處曾多次發生過地震。隨著全球氣候變暖趨勢的加劇，今后極端性氣候引發自然災害的概率和強度有可能進一步趨增，防災、救災形勢十分嚴峻。此外，能源安全和公共衛生安全問題日益突出，處理不慎都有可能引發糧食市場的異常波動。

　　(四)糧食供給保障基礎依然薄弱

　　一是糧食綜合生產能力不足。保護耕地與建設用地的矛盾十分突出，雖然近年來通過實行嚴格的耕地保護制度，我省耕地面積基本保持占補平衡，但耕地質量明顯下降。糧食生產規模普遍較小，市場組織化程度較低，農業基礎設施落后，抵御市場風險和自然風險的能力不強。

　　二是糧食綜合流通能力不強。糧食物流基礎設施仍比較落后，“四散”化程度低，缺少一批經營規模大、競爭能力強的大型糧食企業。作為正常情況下確保我省糧食供應的主要載體，我省糧食批發市場雖然數量眾多，但軟硬件設施落后，功能單一，以商流為主的糧食批發市場發展緩慢。糧食產銷合作的長效機制尚未建立起來，省際間糧食運輸瓶頸問題比較突出。

　　三是社會糧食庫存比較薄弱。近年來，全省商品糧食庫存僅相當于全年糧食總消費量的5．4％。省內主要糧食批發市場的成品糧庫存一般也只能滿足3天左右的正常供應。四是競爭規范有序的市場環境發育尚不完善。近年來國內糧食市場體系初步形成，但統一開放、競爭有序的市場環境發育尚不完善。一旦國內糧油市場發生異常情況，會不同程度地發生地區封鎖、抬價搶購、無序競爭、囤積惜售、不履行合同約定、質量失控等現象，影響糧食市場穩定和糧食安全。

　　二、浙江糧食應急體系建設的現狀和存在問題

　　面對日益嚴峻的糧食安全狀況，中共浙江省委、省政府高度重視，始終把確保全省糧食安全和市場供應穩定作為糧食工作的首要任務，多方面構建和強化全省糧食安全應急體系。通過幾年的努力，浙江的糧食安全應急保障體系初步形成，應急管理能力明顯提高。

　　(一)應急預案體系基本形成

　　制定、落實應急預案是提高應急能力的有效手段。我省較早地開展了糧食應急預案管理工作，通過預案編制、演練和修訂，初步建立了省、市、縣三級預案體系。

　　一是預案編制啟動較早。從2001年初開始，我省就著手開展糧食應急預案的編制工作。各級糧食行政主管部門根據省政府的要求，組織人員，集中力量，廣泛開展調查研究，對有關糧食流通的各個方面情況進行了全面、系統的摸底和測算，在詳細掌握了當地糧食生產、消費、供應、加工、調運等大量第一手資料的基礎上，起草了各級糧食安全應急預案。2001年12月，省政府辦公J丁正式印發了《關于確保浙江省糧食供需安全對策預案》。到2003年底，全省所有市、縣的糧食安全應急預案也全部完成編制工作，并經當地政府批準頒發。

　　二是及時開展預案修訂工作。定期對預案進行修訂，是保證預案有性效的重要手段。我省初步形成了每2—3年修訂一次預案的制度。2004年2月，我省在《關于確保浙江省糧食供需安全對策預案》的基礎上，結合當時浙江糧食應急工作的實際，重新起草印發了《浙江省糧食安全預案(試行)》。2005年，《國家糧食應急預案》和《浙江省突發公共事件總體應急預案》出臺后，我省又組織開展了應急預案的全面修訂工作。2006年初，省政府辦公廳正式印發了修訂后的《浙江省糧食安全應急預案》。到2006年底，各市、縣的糧食安全應急預案也全部完成了修訂工作，并由省糧食局統一匯編成冊。

　　三是積極組織開展預案演練。預案演練是檢驗預案的可操作性、提高應急隊伍處置能力的有效方法。近年來，我省各地先后舉行了十余次糧食應急預案演練。演練主要分兩類，一類是指揮部綜合演練，如杭州市在2005年10月底舉行的糧食安全預案演練，采取情景模擬，人機對應方式，由糧食應急供應指揮部成員對市場監測、應急啟動÷應急實施、應急中止和恢復處理各環節，逐項進行口頭和書面演習。另一類是專項實戰演練，如舟山市在2006年9月，舉行了軍糧應急保障演練。演練采取指揮機構推演和各保障分隊實際操演相結合的方式進行。