解讀外國食品安全監(jiān)管模式的現(xiàn)狀及借鑒意義
2006年秋， 中國民眾的目光再次聚焦于食品安全問題。8月“福壽螺”事件，9月“瘦肉精”事件，l1月“紅心鴨蛋”事件的接連爆發(fā)，引發(fā)社會各界對食品安全問題的空前關(guān)注， 同時也將食品安全監(jiān)管機構(gòu)推到聚光燈前。
輿論的矛頭指向食品安全監(jiān)管機構(gòu)， 主要在于質(zhì)疑有權(quán)部門是否監(jiān)管不力。存在重大安全問題的食品如何通過層層監(jiān)管，順利進入市場？食品安全事件的發(fā)現(xiàn)為何不是食品安全監(jiān)管職能部門，而是醫(yī)院或媒體等不具食品安全監(jiān)管職能的組織？對此疑問， 各界看法不一：激進者認為一系列的食品安全事件已經(jīng)產(chǎn)生了“食品安全信任危機”；普通民眾一般認為這些事件的發(fā)生“與相關(guān)部門監(jiān)管不力”，“信息沒有及時被披露有關(guān)¨ ； 而一些法律專家卻認為有關(guān)部門對食品安全事件的處理是比較得當(dāng)?shù)模?如對于“福壽螺事件”，北京大學(xué)孫東東教授認為， 對于“福壽螺事件”， 有關(guān)部門只能做“事后諸葛亮”； 這類情況只能“大家管住自己的嘴，不亂吃東西就是了”， 姜明安教授也認為“如果有人吃了福壽螺得病了，有關(guān)部門不采取措施，不公布事件真相， 不對涉及福壽螺銷售飲食的行為進行監(jiān)控， 那才是監(jiān)管不力。幾種意見各執(zhí)一詞，莫衷一是。
事實上， 這個問題爭論的焦點在于食品安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)扮演怎樣的角色，或者說他們的職能范圍如何確定， 職能分工如何劃定。關(guān)于這個問題，各國在立法和實踐中存在很大的差異， 而這種差異的存在卻不能說明各國的食品安全監(jiān)管模式孰優(yōu)孰劣， 因為它們的存在都有各自選擇的理由和背景。認真考察外國食品安全監(jiān)管模式的現(xiàn)狀，分析其成因， 對我國食品安全監(jiān)管模式的完善應(yīng)當(dāng)會是很好的借鑒。
外國食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系的現(xiàn)狀
從目前情況來看， 根據(jù)各自國情，世界各國通過立法建立了不同類型但行之有效的食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系。各國食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系雖千差萬別，但基本模式不外乎三種：第一種是由中央政府各部門按照不同職能共同監(jiān)管的模式， 這種模式以美國為首， 而我國也大致相同，值得重點考察； 第二種是由中央政府的某一職能部門負責(zé)食品安全監(jiān)管工作，并負責(zé)協(xié)調(diào)其他部門來對食品安全工作進行監(jiān)管， 這種模式的代表國家是加拿大； 第三種是中央政府成立專門的、獨立的食品安全監(jiān)管機構(gòu)， 由其全權(quán)負責(zé)國家的食品安全監(jiān)管工作，這種模式的代表國家是英國。
同時， 各國對食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立有一個基本共識， 即： 食品由農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)到最終用于消費是一個有機、連續(xù)的過程，對其管理也不能人為地割裂， 均強調(diào)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全程性管理。這種全程性管理不僅強調(diào)要從農(nóng)業(yè)投入品開始， 對食品由生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)進行管理， 并且體現(xiàn)在盡可能地減少管理機關(guān)的數(shù)量，由盡可能少的機關(guān)對食品安全進行全程性管理。
多部門分工監(jiān)管模式
食品安全監(jiān)管多部門分工模式的代表是美國。美國聯(lián)邦及各州政府具有食品安全管理職能的機構(gòu)有2O個之多， 但其中最主要的， 具備制定食品安全法規(guī)和進行執(zhí)法監(jiān)管的聯(lián)邦行政部門有五個： 衛(wèi)生與人力資源服務(wù)部(Department of Health and Human Service，DHHS)的食品藥品管理局(Food and Drug Administration。FDA)、農(nóng)業(yè)部(U．S．Department of Agriculture，USDA)的食品安全檢驗局(Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS)和動植物健康檢驗局(Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS)、環(huán)境保護局(Environmental Protection Agency，EPA)、海關(guān)與邊境保護局(Bureau of Customs and Border Protection，CBP) 。
食品藥品管理局(FDA)， 主要負責(zé)除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)和進口的食品安全；食品安全檢驗局(FSIS)， 主要負責(zé)肉類、家禽及相關(guān)產(chǎn)品和蛋類加工產(chǎn)品的監(jiān)管； 動植物健康檢驗局(APHIS)， 主要負責(zé)保護和促進美國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，執(zhí)行動物福利法案以及處理傷害野生動植物行為的案件；環(huán)境保護署(EPA)，主要監(jiān)管飲用水和殺蟲劑；海關(guān)與邊境保護局(CBP)， 主要與聯(lián)邦管制機構(gòu)合作執(zhí)法，確保所有貨物在進入美國時都符合美國法規(guī)條例的要求。
此外， 美國商業(yè)部、司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會也不同程度地承擔(dān)了對食品安全的監(jiān)管職能。在美國這種多部門管理的模式下， 農(nóng)業(yè)部的管理環(huán)節(jié)也涵蓋了其管理的農(nóng)產(chǎn)品(肉、禽、蛋) 的生產(chǎn)、加工、銷售乃至進口環(huán)節(jié)， 如為生產(chǎn)、加工廠商制定生產(chǎn)標準并進行檢查、采樣分析、要求生產(chǎn)廠商召回不安全的產(chǎn)品、對向美國出口肉類和家禽產(chǎn)品的出口廠商進行檢查等。
單部門主導(dǎo)監(jiān)管模式
目前世界各國食品安全監(jiān)管主要以單部門主導(dǎo)模式居多。比如加拿大1997年3月通過《食品監(jiān)督署法》，將原來分別隸屬于農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)海洋部、衛(wèi)生部和工業(yè)部等四部門中的檢驗業(yè)務(wù)剝離出來， 在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)立一個專門的食品安全執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)一一加拿大食品監(jiān)督署(Canada Food Inspection Agency，CFIA)，統(tǒng)一負責(zé)加拿大食品安全、動物健康和植物保護的監(jiān)督管理工作。加拿大食品監(jiān)督署負責(zé)農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管、產(chǎn)地檢查、動植物和食品及其包裝檢疫、藥殘監(jiān)控、加工設(shè)施檢查和標簽檢查，真正實現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌”的全程性管理。
又如德國于2001年初將原由衛(wèi)生部負責(zé)的食品安全管理職能交由新成立的消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部負責(zé)。其他有關(guān)部門(主要是衛(wèi)生部門)依法應(yīng)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)配合農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作。
專設(shè)部門獨立監(jiān)管模式
食品安全監(jiān)管專設(shè)部門獨立模式以英國為典型，1998年英國政府發(fā)表了白皮書“食品標準局——變革的動力”。白皮書指出政府有必要設(shè)立標準局，以結(jié)束食品安全和標準發(fā)布管理方面混亂不明的狀況。其后頒布《1999年食品標準法》， 于2000年4月成立了一個獨立的食品安全監(jiān)督機構(gòu)——食品標準局(Food Standards Agency，F(xiàn)SA)。
FSA 的宗旨是保護與食品有關(guān)的公眾健康和消費者的利益，該局遵循三個指導(dǎo)性原則：消費者至上； 開放性和參與性； 獨立性。它的使命是與地方當(dāng)局合作， 借助肉食品衛(wèi)生局(Meat Health Service，MHS)的工作對食品安全和標準有效地進行實施和監(jiān)督； 采用準確和明示的標識支持消費者選擇； 就食品安全、營養(yǎng)及食用向公眾和政府提供咨詢。與其他國家不同的是，該部門完全獨立于其他中央政府機構(gòu)，全權(quán)代表英王履行食品安全執(zhí)法監(jiān)管職能，并向英國議會報告工作。
食品標準局的職能主要如下： 一是政策制定， 即制定或協(xié)助公共政策機關(guān)制定食品(飼料)政策； 二是服務(wù)，即向公共當(dāng)局及公眾提供與食品(飼料)有關(guān)的建議、信息和協(xié)助； 三是檢查， 即為獲取并審查與食品(飼料)有關(guān)的信息，可對食品和食品原料的生產(chǎn)、流通及飼料的生產(chǎn)、流通和使用的任何方面進行監(jiān)測； 四是監(jiān)督， 即對其他食品安全監(jiān)管機關(guān)的執(zhí)法活動進行監(jiān)督、評估和檢查。
外國食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系的發(fā)展趨勢
綜觀食品安全監(jiān)管的發(fā)展歷程，并非在其初級階段就存在如此多樣的監(jiān)管模式。由于食品種類的多樣性和食品安全問題的復(fù)雜性，在食品安全監(jiān)管之初， 各國往往采取的都是多部門分工監(jiān)管的模式， 盡量減少單個部門的工作壓力， 提高食品安全監(jiān)管的質(zhì)量。然而隨著食品生產(chǎn)工藝的復(fù)雜化、社會化日益加強，一種食品“從農(nóng)田到餐桌”涉及到多個環(huán)節(jié)，而將這些環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作人為地割裂開來，會導(dǎo)致食品安全的監(jiān)管脫節(jié)、重復(fù)和沖突等諸多問題。因此到二十世紀末，各國紛紛對食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系的設(shè)立進行了重構(gòu)， 因各國立法背景的不同，基本形成了以上三種監(jiān)管模式。
從食品安全監(jiān)管的歷史發(fā)展可以看出，食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系的設(shè)立是由分散到統(tǒng)一的趨勢。比如前文所說的加拿大的食品安全監(jiān)督管理工作原來分屬農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部、漁業(yè)和海洋部、衛(wèi)生部和工業(yè)部等部門，這種分散的管理體制帶來了職能沖突和效率低下等問題，所以才在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)立食品監(jiān)督署來進行統(tǒng)一的監(jiān)管。而美國雖一直由多個分工部門負責(zé)食品安全監(jiān)管工作， 但為加強團隊管理的方法和各機構(gòu)間的協(xié)調(diào)和配合，也先后成立了“食品傳染疾病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組(FORC-G) ”和“總統(tǒng)食品安全委員會(President ’s Council on Food Safety) ， 以加強各食品安全機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)。
外國食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系對我國的借鑒
早在2004年9月，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》(國發(fā)[2004]23號)已明確將食品安全監(jiān)管分為“種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲消費”四個環(huán)節(jié)，按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式， 理順了食品安全監(jiān)管職能。農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管； 質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將原由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門； 工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管； 衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管； 食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。
正如前文所述， 現(xiàn)今世界各國普遍認識到食品由農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)到最終用于消費是一個有機、連續(xù)的過程，對其管理也不能人為地割裂，均強調(diào)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全程性管理。這種全程性管理不僅強調(diào)要從農(nóng)業(yè)投入品開始，對食品由生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)進行管理，并且體現(xiàn)在盡可能地減少管理機關(guān)的數(shù)量， 由盡可能少的機關(guān)對食品安全進行全程性管理。
就我國目前的食品安全監(jiān)管情況來看， 與美國模式最為接近， 都屬于多部門分工監(jiān)管， 因此美國的執(zhí)法體系是最值得我們借鑒的。當(dāng)然，這并不意味著我們就不能采取其他的執(zhí)法體系模式， 只是因為現(xiàn)實的情況決定， 我國無法由多部門共同執(zhí)法直接跨越到單個部門或成立獨立部門執(zhí)法的模式， 因為這其中涉及到目前體系形成的歷史背景、社會問題。
同時， 我們也不能照搬照抄美國的食品安全監(jiān)管制度， 雖然中美兩國的食品安全監(jiān)管模式都屬于多部門分工型， 但是美國主要是按照食物的種類來劃分部門職能，而我國是按生產(chǎn)、消費、流通的環(huán)節(jié)來進行區(qū)分，這一橫一縱的兩種職能劃分標準會給部門之間的分工合作造成很大的差異，需要區(qū)別對待。
事實上， 美國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管模式就已經(jīng)飽受質(zhì)疑， 連續(xù)幾屆國會都有提議改革現(xiàn)行體系的呼聲， 但是阻力很大， 之所以如此，就在于其存在的獨特歷史背景。因為最早美國的食品安全執(zhí)法監(jiān)管職能也是統(tǒng)一歸農(nóng)業(yè)部負責(zé)， 但后來因為食品行業(yè)與農(nóng)業(yè)部門之間過于密切的利益糾葛， 才將食品藥品管理局從農(nóng)業(yè)部分離出來，這也是一種分權(quán)制約的方法。但是美國為了改善多部門共同執(zhí)法的分散和沖突局面， 還是想了很多辦法。比如前文所述在中央政府層面先后成立了專門機構(gòu)協(xié)調(diào)執(zhí)法， 加強各部門的合作。
當(dāng)然， 從長遠看， 還是應(yīng)該通過改革，盡量縮減食品安全執(zhí)法機構(gòu)的數(shù)量， 達到精簡、高效的執(zhí)法目標。如果想要達到這個目標，我國在食品安全立法上應(yīng)該考慮選擇統(tǒng)一立法體系，就可以通過立法的方式來協(xié)調(diào)和解決執(zhí)法模式上的問題。我國不僅可以在食品安全基本法中厘清和規(guī)定各個食品安全執(zhí)法機構(gòu)的職能分工和權(quán)限范圍，還可以通過設(shè)立諸如在國務(wù)院下的“食品安全辦公室”或“食品安全委員會” 的方式來從機構(gòu)設(shè)置上協(xié)調(diào)各個機構(gòu)， 以及地方一級的食品安全監(jiān)管執(zhí)法活動。這樣的制度安排，就可以在現(xiàn)行制度框架不允許單一執(zhí)法機構(gòu)的情況下，在執(zhí)法監(jiān)管實踐中實現(xiàn)動態(tài)的統(tǒng)一。作者：中國計量學(xué)院法學(xué)院徐楠軒