根據(jù)中央統(tǒng)一部署，2004年，我國農(nóng)村相繼續(xù)實施糧食直補政策，對實際種植水稻的農(nóng)戶每畝直接補貼20元。在連續(xù)實施這項政策的同時，2006年又因柴油、化肥等農(nóng)資價格上漲對種糧農(nóng)民發(fā)放綜合補貼，以小麥每畝10元和水稻每畝15元的標準補助給實際種植的農(nóng)戶。這些補貼政策的出臺顯現(xiàn)出比較積極的效應：一是糧食生產(chǎn)量穩(wěn)定了，改變了以往我省水稻面積逐年下降的趨勢，農(nóng)村基本無閑置耕地；二是促進了農(nóng)民增收，全省每年共發(fā)放糧食直補資金6億多元，戶均增收40多元，2006年發(fā)放補貼近15億元，戶均增收100多元；三是改善了黨群干群關系，從以前向農(nóng)民收稅收費，到現(xiàn)在向農(nóng)民發(fā)補貼，減少了矛盾和沖突；四是在一定程度上促進了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的降低和收入性補貼有利于土地的尋租，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但是糧食補貼機制也同樣存在一些問題需要進一步完善。

糧食補貼政策存在的主要問題

　　1、  直接補貼政策

　　一是政策目標與實際操作存在偏差，影響國家糧食安全。實行糧食直接補貼政策的根本目的是為了保護種糧農(nóng)民利益和確保糧食安全。但各地采取的是不和糧食商品量掛鉤、不管種不種糧食都給補貼的做法。這與中央政策的總體目標存在一定的偏差，長此下去可能引發(fā)糧食安全問題。此外，有些地區(qū)為了騰出風險基金補貼農(nóng)民，加快處理糧食庫存，必然會造成糧食庫存總量下降，從而加大國內(nèi)市場風險。

　　二是政策與市場脫節(jié)，種糧利益得不到根本保護。對農(nóng)民的直接補貼只是部分地解決了目標價格和市場價格之間的價差補償問題，并沒有解決農(nóng)民的糧食銷售變現(xiàn)問題。直接補貼收入對那些不能將糧食變現(xiàn)的農(nóng)民而言不過是杯水車薪，其種糧積極性必會受到挫傷，最終影響糧食生產(chǎn)和糧農(nóng)的穩(wěn)定。

　　三是補貼數(shù)量太少，不利于發(fā)揮產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)優(yōu)勢。經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，如上海、浙江和廣東等省(市)糧食主要銷區(qū)，非農(nóng)經(jīng)濟較發(fā)達，農(nóng)業(yè)人口相對較少，地方財力較強，糧食風險基金充裕，糧食直接補貼較高。2004年，上海市按計稅面積每667平方米補貼90元，廣東省對直接從事種植水稻且播種面積2公頃以上的農(nóng)戶每667平方米補貼20元。但多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口比重大，所以糧食直接補貼水平要低得多。2004年，湖南省是每667平方米只補貼11元，2006年增加到21元(含綜合補貼10元)。四是補貼方式較單一，不利于糧食生產(chǎn)的長遠發(fā)展。現(xiàn)行的補貼政策沒有考慮建設糧食保險體系和水土保持問題。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)民收入二者并不是矛盾的政策目標，即只有建立穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的制度才能解決農(nóng)民的收人問題。發(fā)達國家的糧食補貼政策包括糧食直接補貼、糧食保險，以及限制糧食供給增加的水土保持、定期定量的休耕措施和補貼政策。

　　2 、 最低收購價政策

　　一是體制不／頃，部門配合不協(xié)調(diào)。國家政策規(guī)定，中央和地方儲備糧企業(yè)是執(zhí)行最低收購價政策的主體，并由中儲糧企業(yè)委托當?shù)鼐哂修r(nóng)發(fā)行貸款資格的國有控股糧食企業(yè)作為執(zhí)行最低收購價的指定庫點。這一政策實際上賦予了中儲糧公司在執(zhí)行最低收購價政策過程中的管理權(quán)。中儲糧公司屬于中央直屬企業(yè)，實行垂直管理，分公司及其直屬庫只對上級公司負責。而執(zhí)行最低收購價政策的主要力量是地方國有控股糧食企業(yè)，在行政上隸屬地方糧食行政管理部門管理，在業(yè)務上又要按照沒有行政管理職能的中儲糧公司的指令做好糧食最低價收購、保管工作。由于地方糧食行政管理部門和中儲糧公司對有關政策理解、考慮問題的角度不同，在實際工作中經(jīng)常發(fā)生扯皮，收購企業(yè)難以適從。此外，保護糧農(nóng)利益的責任在地方政府，但托市收購中的網(wǎng)點、資金等關鍵問題的決策權(quán)又不在地方政府和糧食行政管理部門。管理的錯位和權(quán)責不對應等影響政策的執(zhí)行效果。

　　二是政策執(zhí)行主體單一，制約了非國有糧食企業(yè)的發(fā)展和糧食價格市場機制的形成。中儲糧企業(yè)、地方儲備糧企業(yè)和國有控股糧食企業(yè)作為執(zhí)行最低收購價政策的主體，可以從政策執(zhí)行中得到收購及保管費用補貼。以收購50公斤稻谷為例，政策執(zhí)行企業(yè)可以得到2．5元收購費用和每年3．5元的保管費用，并由國家財政部門承擔貸款利息。其他企業(yè)，特別是非國有糧食企業(yè)被排除在政策之外，經(jīng)營面臨市場風險。同時，最低收購價政策在充分發(fā)揮托市作用的同時，也幾乎取代了市場價格。非指定收購企業(yè)的收購價格接近于調(diào)控價格，市場價格與調(diào)控價格的重合不能理解為調(diào)控與市場的融合，而是受最低收購價政策的影響，市場機制作用被弱化。

　　三是托市收購網(wǎng)點、資金等因素影響了政策執(zhí)行效果。糧食最低收購價政策執(zhí)行2年來，中央財政為此投入了大量補貼，但真正落實到種糧農(nóng)民手中的約占中央投入的70％左右。據(jù)調(diào)查，2005年常德市設立早稻托市收購網(wǎng)點35個、中晚稻收購網(wǎng)點39個，農(nóng)民的早稻和中晚稻直接交糧價每50公斤分別為65-68元、68~69元，分別比國家規(guī)定的最低收購價低2~5元、3-4元。2006年，分別設立早稻和中晚稻托市收購網(wǎng)點93個、62個。由于托市網(wǎng)點的增加，大大地方便了農(nóng)民售糧需要，農(nóng)民的直接交糧價每50公斤分別達到了68-70元、72-75元，與國家規(guī)定的最低收購價持平或略高。從2年的運行情況來看，托市收購網(wǎng)點是影響政策執(zhí)行效果的關鍵因素。

　　3、補貼政策不夠嚴謹

　　補貼政策不夠清晰嚴謹，給執(zhí)行政策帶來不便和矛盾。主要表現(xiàn)為：一是爭奪補貼款的糾紛經(jīng)常發(fā)生，從糧食直補至綜合補貼，補貼對象均規(guī)定為實際種植的農(nóng)戶，由于近些年來，農(nóng)村農(nóng)田轉(zhuǎn)讓經(jīng)營的情況比較多，且有一部分是承包給外鄉(xiāng)人種植，在出臺補貼政策之后，承包人（農(nóng)戶或鄉(xiāng)村集體）和經(jīng)營人之間時常為補貼款產(chǎn)生矛盾。我市武進區(qū)還發(fā)生一起農(nóng)田被搶種行為，原擁有人和搶種人都要求享受補貼政策，因以前年度的土地承包界定工作不夠完備，最終雙方對簿公堂。在這些糾紛和矛盾背后，我們應思考糧食補貼政策應該補貼給誰，且對象必須明確單一。二是補貼依據(jù)存在問題，當前我省的糧食補貼依據(jù)均為實際種植面積，這和原農(nóng)業(yè)稅計稅面積以及承包面積都不一致，實際種植面積每一年都會不一樣，界定工作比較麻煩，而且容易產(chǎn)生矛盾。我市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些已經(jīng)征用土地，在尚未開發(fā)時被農(nóng)戶搶種，對這部分情況如果也發(fā)放補貼，不光面積界定不易，也難以維護社會公正。因此需要合理確定補貼依據(jù)，并保持相對穩(wěn)定。另外，目前的糧食補貼政策主要是面向種植小面、水稻的農(nóng)戶，而其他農(nóng)作物種植戶不能享受到這些補貼，容易滋生不服心理，對農(nóng)作物結(jié)構(gòu)調(diào)整也將會產(chǎn)生一定的不良影響，雖至會引發(fā)“糧多傷農(nóng)”的后果。

　　4、補貼政策效率不高，相互扯皮現(xiàn)象存在

　　補貼執(zhí)行機制尚需健全，補貼工作效率不高。糧食補貼工作涉及千家萬戶，必然有規(guī)范科學的制度來保證政策的執(zhí)行，不健全的制度勢必會影響工作的順利進行。當前糧食補貼的工作流程主要是：面積申報———核實公示———資金劃撥———發(fā)放補貼。實際工作中卻經(jīng)常發(fā)生扯皮現(xiàn)象，已經(jīng)經(jīng)過公示的數(shù)據(jù)，農(nóng)戶會以漏報等理由，在發(fā)放補貼才反映情況并索要補貼，造成最終發(fā)放補貼金額同上報應補金額不一致，倒致補貼資金的長短。為此必須對補貼主體包括政府部門、補貼對象的權(quán)責予以明確，農(nóng)林部門負責組織核實申報面積，對補貼面積的結(jié)果負責；農(nóng)戶對已簽字申報的補貼面積負責，一經(jīng)公示確認，不再更改，如果農(nóng)戶沒簽字，則由組織申報的單位負責；財政部門對補貼資金的安全準確負責。明確責任后不算回頭賬，在工作質(zhì)量和效率方面都會有所提高。

　　補貼效果不夠理想，平均主義造成補貼資金的低效率。我省地區(qū)差異較大，糧食主產(chǎn)區(qū)主要集中在蘇北和蘇中地區(qū)，糧食主銷區(qū)集中在蘇南地區(qū)，主銷區(qū)的戶均生產(chǎn)面積較小，且農(nóng)民收入水平相對較高，在目前的補貼標準下，其象征性意義大于實質(zhì)性意義。以我市新北區(qū)為例，全區(qū)糧食種植戶約7萬戶，2006年共種植水稻18萬多畝，發(fā)放糧食直補368萬元，水稻綜合補貼276萬元，戶均不足百元，有一部分農(nóng)戶只補貼幾元或10幾元錢，以往發(fā)放現(xiàn)金時有很大一部分人都不愿意來領取，只能上門送補貼。這種情況下，與其“見者有份”，還不如集中資金來解決一些公共問題，從而增加資金的效用。
完善糧食補貼政策的幾點建議

　　1  、搞好糧食風險基金的綜合統(tǒng)籌，進一步向糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)傾斜

　　相對其他產(chǎn)業(yè)而言，糧食生產(chǎn)和經(jīng)營的比較效益要低得多。多年來，糧食主產(chǎn)省(區(qū))為執(zhí)行國家糧食政策和保障銷區(qū)糧食供應，承擔了巨大的糧食購銷虧損和各項補貼支付壓力，理應在糧食補貼政策中得到合理補償。從長遠發(fā)展的角度看，要切實保障全國糧食安全，必須走區(qū)域化、規(guī)模化和現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營的道路。為了引導糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢區(qū)域集中，國家對糧食風險基金的投入必須進一步向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。發(fā)達國家實施補貼政策的總體改革趨勢是把價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a貼。因為價格支持措施會扭曲價格，造成不公平貿(mào)易和市場競爭，同時保障農(nóng)民收入的效率也很低。直接補貼措施不需要借助產(chǎn)品和市場，政府支出為農(nóng)民全部所有。在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議談判中，直接補貼尤其是美國式直接補貼屬“綠箱”政策，無須做出削減承諾。

　　2、 合理規(guī)劃糧食生產(chǎn)布局，糧食補貼政策應突出扶持重點。

　　如前所述，實施糧食補貼政策有兩個重要的目標，一是保護糧食生產(chǎn)安全，二是促進農(nóng)民增收。促進農(nóng)民增收是當前農(nóng)村稅費改革的一個重點，也是一個難題，實施一系列補貼政策不僅是國際慣例，也是中央提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的一個重要舉措，對于促進農(nóng)民增收意義顯著。而保護糧食生產(chǎn)安全方面卻有一個矛盾，一方面國家實施越來越嚴格的土地政策，防止過多農(nóng)民失地，防止投資過快，也保證了糧食生產(chǎn)；一方面國家又要盡快改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、科技化，但農(nóng)用地的低效率（各工業(yè)相比，工業(yè)產(chǎn)值大概是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的60倍）又會成為一種制約。為此，在實施糧食補貼政策時，要充分考慮政策的出發(fā)點，要先科學規(guī)劃糧食生產(chǎn)布局，全國一盤棋，各有所用，因地制宜。在科學合理界定糧食生產(chǎn)量的前提下，將適合種植農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)制定生產(chǎn)目標任務，糧食補貼政策重點偏向這些地區(qū)，通過補貼政策激勵糧食生產(chǎn)任務的完成，促進糧食生產(chǎn)者的增收，發(fā)揮好補貼資金的效率。對一些第二、第三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，農(nóng)民收入相對較高的地區(qū)，應給予各地方政府在涉農(nóng)補貼方面更多的自主權(quán)，不一刀切，根據(jù)各地情況設定所需補貼。這類地區(qū)可以有條件有步驟科學合理地開發(fā)利用農(nóng)用地，對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者扶持目標以加強公共設施建設，提供更好的公共服務為重點。

　　3、  改進糧食直接補貼方式，實行與糧食商品量直接掛鉤的糧食補貼政策

　　目前，大多數(shù)省份采取的是不和糧食商品量掛鉤、不管種不種糧食都給補貼的政策。這樣，可能會導致農(nóng)民在享受糧食直接補貼以后，不去發(fā)展糧食生產(chǎn)，而選擇發(fā)展經(jīng)濟效益相對較高的經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等，最終影響國家糧食安全。對于地方而言，發(fā)展經(jīng)濟效益相對較高的經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)更有利于促進地方經(jīng)濟發(fā)展。改為按實際交售的商品糧進行補貼后，有利于兼顧效率與公平，有利于中央的政策和資金集中投放到“國家商品糧生產(chǎn)保護區(qū)”，支持其挖掘發(fā)展糧食生產(chǎn)的潛力。湖北省的價外補貼與河南省的價內(nèi)補貼同屬于按實際交售商品糧進行補貼的模式，前者是以上年市場價與當年保護價(或最低收購價)計算價差，后者是以當年市場價與保護價(或最低收購價)計算價差。相比之下，采取后者更貼近于市場和生產(chǎn)。值得注意的是，在具體操作中，要克服有些省份只補國有糧食企業(yè)收購的糧食，而不補其他經(jīng)營主體收購的糧食。要本著便民的原則，合理布設糧食收購網(wǎng)點，盡量方便農(nóng)民售糧。收購的主體不限身份，不論是國有還是民營，都應享受同等待遇。

　　4 、不斷完善補貼體系，增強補貼的綜合作用

　　大多數(shù)發(fā)達國家結(jié)合本國國情和世貿(mào)組織的規(guī)則要求，逐步建立和完善了一整套農(nóng)業(yè)補貼支持體系。目前的補貼政策主要包括：一是作物面積補貼；二是休耕面積補貼；三是生態(tài)環(huán)境補貼，包括環(huán)境保護、綠化造林等；四是流通補貼，包括干預糧食的收購、倉儲、銷售(含出口)補貼，國家儲備補貼，產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和有機化農(nóng)業(yè)補貼，中介服務機構(gòu)的運作補貼等；五是農(nóng)民保障補貼，包括建立農(nóng)民社會保障體系、農(nóng)民退休津貼等。糧食生產(chǎn)受自然氣候影響較大，由于各種自然災害具有不確定性，使得農(nóng)民的種植風險無法預測和控制。同時，過度利用耕地會導致耕地肥力貧瘠、生態(tài)破壞，甚至沙漠化，最終影響糧食生產(chǎn)。所以，實行強制性的農(nóng)產(chǎn)品保險、休耕補貼、水土保持補貼和環(huán)境保護補貼等政策，對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入至關重要，且這些政策都屬于WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中免除減讓承諾的“綠箱”政策。如美國專門設計了農(nóng)業(yè)特大災害保險政策，農(nóng)民只需要按每種作物繳納60美元保險費，當實際產(chǎn)量低于正常產(chǎn)量的50％時，就可以獲得55％的賠付。休耕政策是一種保護耕地生產(chǎn)能力、穩(wěn)定市場價格的重要措施。如歐盟的農(nóng)民享受糧食直接補貼的前提條件就是休耕，并獲得休耕補貼。規(guī)定大農(nóng)場必須休耕10％，小農(nóng)場可自主確定休耕面積，但最多不超過耕地總面積的33％。

　　5 、 改善最低收購價政策的管理體制，實行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離

　　中儲糧公司是一個獨立核算的經(jīng)濟法人，按照政企分開的原則不具備國家行政管理職能。但目前在執(zhí)行最低價政策中的分工，中儲糧公司實際上執(zhí)行的是政府管理者的職能。各級糧食行政管理部門是《糧食流通管理條例》明確賦予了其管理全社會糧食行政管理的職能。為了防止在執(zhí)行最低價政策的過程中出現(xiàn)政出多門，影響中儲糧系統(tǒng)與地方糧食部門的關系，影響收購企業(yè)正常開展收購，國家應該完善現(xiàn)行的最低價收購管理體制，由國家糧食局作為最低價政策的管理主體，具體統(tǒng)一負責最低價政策的執(zhí)行、監(jiān)督和管理，由中儲糧庫點、地方儲備糧庫點、國有糧食購銷企業(yè)等具備最低價收購資格的企業(yè)作為收購的載體，專門從事最低價收購。同時，要合理設置收購網(wǎng)點，盡量方便農(nóng)民售糧，使種糧農(nóng)民利益得到充分保護。