中國食物安全管理體系改革、機制調(diào)整、法規(guī)建設和方式變化，總體上強化了食物質(zhì)量安全管理的水平。但是，管理部門分散、體制不夠合理和法規(guī)尚不健全等現(xiàn)實缺陷，仍在一定程度上削弱了食物質(zhì)量安全管理的效率。   　食物質(zhì)量安全管理缺陷     管理部門分散     中國政府有10多個部門與食物質(zhì)量安全管理有關，分別是農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、商務部等。另外，國家發(fā)展和改革委員會、國家環(huán)境保護總局等也參與食物質(zhì)量安全監(jiān)管。例如，國家發(fā)改委負責農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)企業(yè)的許可審批；國家環(huán)保總局負責與食物質(zhì)量安全相關的環(huán)境污染監(jiān)測、環(huán)境評價及有機食品、生物多樣性保護、養(yǎng)殖場和食品加工流通企業(yè)污染物排放的檢測與控制等工作。管理部門分散，導致政出多門、相互交叉、管理缺位的現(xiàn)象比較嚴重。     體制不夠合理     在管理體制上，中國食物質(zhì)量安全管理在食物生產(chǎn)、加工、銷售、消費上沒有實行“全程一體化”管理，而是“分段監(jiān)管為主”，在每“段”的管理上又存在“風險評估與實施管理”由同一個部門承擔的不合理狀況。     首先，2004年9月發(fā)布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，是中國食物質(zhì)量安全管理近期改革的指導性文件，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商分段管理和食品藥品監(jiān)督局的綜合協(xié)調(diào)，既容易出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，也經(jīng)常出現(xiàn)重復監(jiān)管的現(xiàn)象。例如，農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管，但主要是在生產(chǎn)領域的檢測和管理，而不能在流通領域持續(xù)監(jiān)管，監(jiān)管作用難以很好奏效；同時流通、消費的相應管理部門進行監(jiān)管時，必然要重復檢測，提高了管理成本。其次，食物質(zhì)量安全的風險評估、風險管理在一個部門內(nèi)部承擔，沒有一個獨立的、權(quán)威的機構(gòu)進行風險和效果的評價，導致參與管理的部門都既是“運動員又是裁判員”，缺乏評估標準的統(tǒng)一性，導致評估結(jié)果可能有失公正，也降低了評估對于實施管理的督促、指導和比較的權(quán)威性．另外，由于分段管理，出現(xiàn)認證部門多、產(chǎn)品標志多，讓生產(chǎn)者和消費者無所適從，例如，現(xiàn)行的安全食品、QS標識食品、有機食品、綠色食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品等等同時存在，造成不必要的重復和浪費。     法規(guī)尚不健全     當前中國與食物質(zhì)量安全管理相關的法律、法規(guī)、條例、標準等主要存在3方面問題：一是個別陳舊法規(guī)仍然在執(zhí)行。盡管在加入世界貿(mào)易組織過程中，對已有法律法規(guī)等進行了大規(guī)模的清理、修訂，但仍有一些部門的陳舊法規(guī)還在執(zhí)行，特別是一些產(chǎn)品的技術標準，甚至個別已經(jīng)修訂過的技術標準，其實質(zhì)上（主要技術指標仍沿用過去的數(shù)據(jù)）還沒有很好地與現(xiàn)行國際標準接軌。二是法規(guī)體系整體上不協(xié)調(diào)。在進行舊法規(guī)清理期間，國務院曾要求在2004年底前，廢止相關部門的不合理陳舊法規(guī)條例，對已有的相關法規(guī)進行全面清理和修訂，但新修訂或制訂的法規(guī)條例仍然存在“同一目標、不同部門有不同的標準”的現(xiàn)象。三是法規(guī)實施主體多，缺乏相互溝通，執(zhí)行標準不一致。農(nóng)業(yè)部負責實施《農(nóng)業(yè)法》、《動物防疫法》、《農(nóng)藥管理條例》等；衛(wèi)生部負責實施《食品衛(wèi)生法》；國家質(zhì)檢總局負責實施《產(chǎn)品質(zhì)量法》等；國家工商總局負責實施《商標法》、《廣告法》、《反不正當競爭法》等；商務部負責實施《生豬屠宰條例》，倡導“三綠工程”和“百城萬店無假貨”行動；國家環(huán)保總局負責實施《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》，負責對環(huán)境污染的控制監(jiān)督。國家食品藥品監(jiān)督管理局根據(jù)國務院授權(quán)，依照《食品衛(wèi)生法》代衛(wèi)生部門履行部分法定職能，受國務院委托在食品安全監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)和服務工作，牽頭組織“食品藥品放心工程”。     食物質(zhì)量安全管理趨勢特點     中國食物安全管理需要改革，應該順應食物安全管理的發(fā)展趨勢，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。食物質(zhì)量安全管理發(fā)展趨勢的主要特點有3個。     從農(nóng)田到餐桌“全程一體化”管理是“食物產(chǎn)業(yè)鏈”的本質(zhì)要求     一般而言，食物產(chǎn)業(yè)鏈包含了從農(nóng)田生產(chǎn)到貯運加工、市場流通和終端消費的所有鏈條，同時涉及生產(chǎn)者、加工商、貿(mào)易商等多個利益主體。食物安全風險危害和品質(zhì)的損失可能發(fā)生在食物產(chǎn)業(yè)鏈的任一環(huán)節(jié)。由于食物生產(chǎn)周期長、參與主體多、風險產(chǎn)生環(huán)節(jié)多、物流地轉(zhuǎn)換大等，而且這種相對開放性的物流鏈更增加了食物質(zhì)量安全的風險性。對果蔬、肉類等生鮮食物，產(chǎn)業(yè)鏈包括從種苗培育到大田管理、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、保鮮直至流通、市場銷售等所有環(huán)節(jié)和整個流程。生鮮供應鏈往往涉及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后加工、流通和消費。在食物產(chǎn)業(yè)鏈主線上的各個環(huán)節(jié)都與其他許多產(chǎn)業(yè)相關聯(lián)（見表1） 　　　　表1  生鮮食物產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)及相關產(chǎn)業(yè)細分 產(chǎn)前環(huán)節(jié) 產(chǎn)中環(huán)節(jié) 產(chǎn)后加工環(huán)節(jié) 流通環(huán)節(jié) 消費環(huán)節(jié) 種苗業(yè) 飼料業(yè) 生態(tài) 環(huán)保 種養(yǎng)規(guī)劃 田間管理 農(nóng)藥 肥料 農(nóng)機 產(chǎn)品分等分級 清洗、打蠟 冷藏 保鮮、保鮮劑 儲藏 標簽、包裝 網(wǎng)點布局 冷鏈 批發(fā)市場 農(nóng)貿(mào)市場 超市 運輸、編碼 消費引導 保質(zhì)期 消費污染     由于食物產(chǎn)業(yè)鏈上的各個生產(chǎn)或經(jīng)營組織，需要按照不同環(huán)節(jié)、不同的技術規(guī)范進行質(zhì)量控制，所以，對產(chǎn)品質(zhì)量安全管理進行“分段管理”，不利于控制食物質(zhì)量安全隱患，必然要求實行“從農(nóng)田到餐桌全程一體化”的管理模式。     建立獨立、權(quán)威的全程風險評估機構(gòu)是許多發(fā)達國家的成功經(jīng)驗     現(xiàn)代食物產(chǎn)業(yè)所追求的核心管理目標從終產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理轉(zhuǎn)向食物生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)原料、加工、貯運到銷售的全過程潛在風險的管理。如HACCP管理體系，是建立在GMP和SSOP基礎之上的控制風險危害的預防性措施，其重點是控制影響食物質(zhì)量安全的關鍵位點。HACCP管理體系的大量應用甚至在部分產(chǎn)業(yè)的強制實施充分反映了這種趨勢。     近年來，世界上許多發(fā)達國家開始把風險管理引入食物質(zhì)量安全管理中，而且更加重視食物質(zhì)量安全風險評估的作用。例如，日本成立了內(nèi)閣食物安全委員會，其“7人組”主要成員由首相任命，主要獨立負責食物質(zhì)量安全風險評估以及評估結(jié)果的發(fā)布，評估結(jié)果一定程度上反映了農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等食物質(zhì)量安全管理部門的管理成效，也對進一步實施食物質(zhì)量安全管理提供依據(jù)。經(jīng)驗表明，食物質(zhì)量安全不僅僅是終端產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題，而是與環(huán)境污染、動物疾病、有害生物及新技術的使用帶來的風險關系緊密相關，實行全程風險評估十分重要，而且，對于食物質(zhì)量安全風險評估，應該有一個獨立的、權(quán)威的專門機構(gòu)承擔。     建設完善的食物質(zhì)量安全管理制度體系是基礎性長效保障機制     根據(jù)食物質(zhì)量安全的特點，可以簡要的將評價食物質(zhì)量安全管理能力的要素歸納為如下3類：技術要素：識別和評估食物質(zhì)量安全生產(chǎn)經(jīng)營和加工貯藏、運輸過程中潛在的生物、化學和物理危害的能力；評估控制上述所識別的危害方法有效性的能力；食物生產(chǎn)加工相關的安全知識和評估生產(chǎn)加工控制記錄充分性、準確性的能力；食物產(chǎn)業(yè)應用準則法律要求指南和標準的相關知識；對食物質(zhì)量安全風險因素的檢測能力；理解有關認證認可的食品衛(wèi)生和安全體系原理和活動；風險評估和風險管理原則。     制度要素：運行國家和地方的法律和組織體系，有關的司法體系和立法機構(gòu)；食品安全計劃；風險控制系統(tǒng)；食物質(zhì)量安全監(jiān)控和評估系統(tǒng)；食物質(zhì)量安全信息收集、傳遞與反饋，信息的透明度．社會要素：消費者安全消費的意識與識別能力；社會風俗、消費習慣與飲食文化；社會信用。     因此，食物質(zhì)量安全風險產(chǎn)生的原因不僅僅是食物產(chǎn)業(yè)鏈中技術本身（例如食品添加劑等的不合理使用、摻雜技術等）的影響，更在于由于制度的缺失而導致安全監(jiān)管不力。加強法律法規(guī)建設、實施市場準入制度、加強食品標簽管理、建立食物質(zhì)量安全監(jiān)測和信息發(fā)布制度、提高社會信用度、增強消費者的意識等等措施，是加強食物質(zhì)量安全管理的基礎性長效保障機制，是近年來無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都在不斷強化的食物質(zhì)量安全管理手段。     解決食物質(zhì)量安全管理的方法     加強食物質(zhì)量安全管理是一項長期艱巨的任務，應該立足國情、順應趨勢、抓住關鍵、分步實施，逐步在建立“全程一體化”管理體系、科學系統(tǒng)的法規(guī)體系、獨立權(quán)威的評估體系、管理制度體系以及相關的全社會信用體系、信息體系等諸多方面開展工作。當前，十分緊迫和重要的工作，是盡快建立我國食物質(zhì)量安全獨立、權(quán)威的風險評估與營養(yǎng)指導機構(gòu)——國家食物與營養(yǎng)指導委員會。     加強我國食物質(zhì)量安全管理的現(xiàn)實途徑     立足國情，強化部門協(xié)調(diào)機制：由于歷史和國情的原因，從“分段監(jiān)管”向“全程一體化”管理過度需要一個必要的過程。一是在繼續(xù)貫徹實施“國發(fā)[2004]23號”文件精神的同時，要逐步縮少參與食物質(zhì)量安全管理部門的數(shù)量，進一步進行職能調(diào)整，為下一步實施“全程一體化”管理創(chuàng)造條件；二是強化參與食物質(zhì)量安全管理部門之間的協(xié)調(diào)機制，進一步強化國家食品藥品監(jiān)督管理局的綜合協(xié)調(diào)能力，特別對于不同部門組織的全國性重大行動進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免“撞車”和重復；三是逐步實行食物質(zhì)量檢測設備的資源共享、檢測結(jié)果的有效互認制度等，減少浪費、降低管理成本。     統(tǒng)一標準，建立健全法規(guī)體系：目前中國的食物安全管理法規(guī)體系，主要問題是法規(guī)陳舊、協(xié)調(diào)性差和實施主體多，本質(zhì)的問題是標準不統(tǒng)一。因此，應該抓住統(tǒng)一標準這個主線，責成全國人大專門成立食物質(zhì)量安全管理法規(guī)建設領導小組，在國家食品藥品監(jiān)督管理局的具體協(xié)調(diào)下，對現(xiàn)有的相關部門法規(guī)、條例、技術標準等進行清理和規(guī)范。食物質(zhì)量安全法規(guī)體系的建設，要堅持“以品種為主”的原則，同一個食物品種只能有一個質(zhì)量安全標準。     落實責任，建設長效保障機制：食物質(zhì)量安全保障是一項系統(tǒng)復雜的社會工程。在明確和落實不同角色在保障食物質(zhì)量安全中的責任的基礎上，要更加重視企業(yè)在其中的作用，以加強食物經(jīng)營企業(yè)信用建設為核心，通過政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督，加大失信懲戒力度，綜合抓好食物質(zhì)量安全制度規(guī)范、管理服務系統(tǒng)與運行機制建設。     理順體制，發(fā)揮風險評估作用：應盡快建立獨立、權(quán)威的食物質(zhì)量安全風險評估機構(gòu)，改變目前風險評估和風險管理由同一個部門承擔的不科學現(xiàn)狀，建立暢通的評估信息通報網(wǎng)絡體系，逐步形成統(tǒng)一、科學的食物安全信息評估和預警指標體系，及時研究分析食物質(zhì)量安全形勢，對食物質(zhì)量安全問題做到早發(fā)現(xiàn)、早預防、早整治、早解決。     當前的一項重點工作     今后應在穩(wěn)步發(fā)展食物數(shù)量、重視食物質(zhì)量的同時，進一步關注食物營養(yǎng)領域，要把食物數(shù)量、食物質(zhì)量與食物營養(yǎng)統(tǒng)一到食物安全的大概念下。世界各國都十分重視食物安全工作，許多國家政府正式成立了相關委員會，例如，美國的國家營養(yǎng)協(xié)會（ADA）和日本的內(nèi)閣食物安全委員會等。不同國家的食物與營養(yǎng)相關委員會的工作側(cè)重、機構(gòu)性質(zhì)、職責范圍等相差較大，但他們都是機構(gòu)獨立、體系完整、職責明確，在本國的食物與營養(yǎng)事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。     中國國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會自1993年國務院正式發(fā)文成立以來，在國務院、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部及有關部委的領導支持下，國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會做了大量工作，有力地推動了我國食物與營養(yǎng)事業(yè)的發(fā)展。地方各級政府根據(jù)各地實際情況，積極推動當?shù)厥澄锱c營養(yǎng)工作的開展．目前，天津和山西已經(jīng)率先成立了省級食物與營養(yǎng)咨詢指導委員會，并卓有成效地開展了工作。