我國(guó)保健產(chǎn)業(yè)起步較晚，始于20世紀(jì)80年代中期。食品類（當(dāng)時(shí)稱滋補(bǔ)保健品或保健品）保健品率先出現(xiàn)在人們的日常需求行列，人參蜂王漿、太陽(yáng)神口服液、娃哈哈兒童營(yíng)養(yǎng)液、昂立一號(hào)、振華851等拉開了中國(guó)保健品市場(chǎng)的序幕，市場(chǎng)的銷售額達(dá)到20億元左右。但由于缺乏管理法規(guī)，市場(chǎng)比較混亂。出現(xiàn)“做廣告、造概念、各領(lǐng)風(fēng)騷兩三年”的亂局。

    從“衛(wèi)藥健字”到“衛(wèi)食健字”

    1987年10月，衛(wèi)生部根據(jù)《藥品管理法》，發(fā)布《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，明確規(guī)定，中藥保健藥是指對(duì)人體有一定程度的滋補(bǔ)營(yíng)養(yǎng)、保健康復(fù)作用，長(zhǎng)期服用對(duì)人體無害的藥品。中藥保健藥品，不得加入麻醉藥品、精神藥品、放射性藥品、毒劇藥品。一般不使用被國(guó)家列為重點(diǎn)保護(hù)的瀕危動(dòng)、植物藥材和以進(jìn)口為主的原料，所用的輔料、添加劑，應(yīng)符合藥用要求和食品衛(wèi)生的有關(guān)規(guī)定；并授權(quán)省級(jí)衛(wèi)生行政部門審批中藥保健藥品，“衛(wèi)藥健字”制度開始實(shí)行，從此開始了我國(guó)保健食品的立法實(shí)踐。《中藥保健藥品的管理規(guī)定》的實(shí)施，把當(dāng)時(shí)的“保健品”納入《藥品管理法》監(jiān)督管理軌道，保健品市場(chǎng)的混亂局面得到很大改善，同時(shí)也大大鼓舞了企業(yè)投資熱情，因此1987年被稱為中國(guó)保健行業(yè)元年，中國(guó)保健品業(yè)進(jìn)入第一個(gè)高速發(fā)展的階段。

    1995年，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》頒布，首次以法律的形式確立了保健食品的法律地位。第22條和23條分別規(guī)定：“表明具有特定保健功能的食品，其產(chǎn)品及說明書必須報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門審查批準(zhǔn)，其衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理辦法由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定。”“表明具有特定功能的食品，不得有害于人體健康，其產(chǎn)品說明書內(nèi)容必須真實(shí)，該產(chǎn)品的功能和成分必須與說明書一致，不得有虛報(bào)。”

    1996年衛(wèi)生部根據(jù)《食品衛(wèi)生法》，頒布了《保健食品管理辦法》，將保健食品定義為：“表明具有特定保健功能的食品，即適用于特定人群使用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療為目的的食品”。含三要素：食品的一類；與一般食品的區(qū)別有功效作用，具有調(diào)節(jié)人體機(jī)能的功能；不是藥品，不是為治療疾病而生產(chǎn)的產(chǎn)品。

    保健食品是一類特殊的食品，界于普通食品和藥品之間，它不同于藥品，是用來調(diào)節(jié)機(jī)體機(jī)能，提高人體抵御疾病的能力，改善亞健康狀態(tài)，降低疾病發(fā)生概率，不以治療疾病為目的的，正常食用不會(huì)對(duì)人體產(chǎn)生毒副作用，不產(chǎn)生畸形、亞急性或者慢性危害。藥品是用于診斷、預(yù)防、治療疾病的產(chǎn)品。《保健食品管理辦法》頒布后，保健食品審批程序、檢驗(yàn)方法、技術(shù)規(guī)程、衛(wèi)生要求、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)識(shí)、功能學(xué)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)定與管理辦法等20余部有關(guān)規(guī)范文件相繼頒布實(shí)施。“衛(wèi)食健字”實(shí)施，保健食品由《藥品管理法》回歸《食品衛(wèi)生法》監(jiān)督管理。

    相關(guān)法規(guī)多達(dá)283件

    自1987年實(shí)施《中藥保健藥的管理規(guī)定》以來，中藥保健藥品發(fā)展迅速，一些品種對(duì)輔助治療疾病起到了積極作用。但是，在已審批的中藥保健藥品中，存在命名不規(guī)范、組方不合理的問題；有的出于各自目的，將治療藥品或食品申批為保健藥品；有的保健藥品毒副作用明顯，會(huì)給消費(fèi)者造成危害。為此，從1999年開始，原國(guó)家衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理局，開展了中藥保健藥品清理整頓工作，整頓期為三年。公告撤銷中藥保健藥品批準(zhǔn)文號(hào)，凡符合藥品報(bào)批條件的按藥品注冊(cè)管理辦法審批，凡符合保健食品報(bào)批條件的，按保健食品注冊(cè)管理辦法審批。從2004年1月1日起，“健字”藥品不得在市場(chǎng)上流通。結(jié)束了“保健藥品”、“保健食品”共存的時(shí)代。

    2003年，根據(jù)國(guó)務(wù)院三定方案，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局開始行使原衛(wèi)生部對(duì)保健食品準(zhǔn)入等項(xiàng)職能。先后發(fā)布了《保健食品注冊(cè)管理辦法（試行）》、《營(yíng)養(yǎng)素補(bǔ)充劑申請(qǐng)與審評(píng)規(guī)定（試行）》等8個(gè)相關(guān)規(guī)定的通告、《關(guān)于保健食品申報(bào)受理審批工作的公告》、《關(guān)于啟用新的保健食品各種申請(qǐng)表相關(guān)事宜的公告》等一系列規(guī)章。

    2009年6月《食品安全法》的實(shí)施，雖然“管理辦法”至今沒有出臺(tái)，但食藥總局依法又頒布了一系列規(guī)章，進(jìn)一步完善了保健食品定義，使保健食品的準(zhǔn)入、生產(chǎn)、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)得到了進(jìn)一步規(guī)范。

    經(jīng)過幾十年的努力，我國(guó)保健食品已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)比較完整的法律法規(guī)體系，據(jù)《我國(guó)保健食品法律法規(guī)梳理與研究》一文統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月，與保健食品有直接關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)283件，涵蓋了保健食品注冊(cè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)監(jiān)管、流通全過程，涉及所有保健食品。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步和立法實(shí)踐的豐富，我國(guó)保健食品的法律法規(guī)體系逐步完善，在保健食品安全監(jiān)管中發(fā)揮著重要的作用，也為國(guó)際提供了立法經(jīng)驗(yàn)。

    新《食安法》應(yīng)確立保健食品法律地位

    當(dāng)前，業(yè)內(nèi)人士十分關(guān)心《食品安全法》修訂后“保健食品”的法律定位問題。國(guó)務(wù)院下發(fā)的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局三定方案，未提到保健食品的注冊(cè)，引起業(yè)界廣泛關(guān)注。筆者認(rèn)為修改后的《食品安全法》應(yīng)該保留保健食品的法律地位、明確科學(xué)定義、界定保健食品的范圍、劃清與普通食品、藥品的界限，采取行政審批和備案相結(jié)合的法律制度。與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的產(chǎn)品，通過制定原料名稱、功效成分、相對(duì)應(yīng)的保健功能、攝入量、質(zhì)量規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)等名單目錄，實(shí)行備案制。某些中藥配方組成的保健食品，如果報(bào)備也必須根據(jù)中醫(yī)理論，科學(xué)設(shè)定條件和程序，我國(guó)已經(jīng)公布“既是食品又是藥品的物品名單”87種、“可用于保健食品的物品名單”114種，上述每個(gè)物品都可在藥典中查到其療效和功效，如果不經(jīng)審批，隨意配伍，或者報(bào)備的產(chǎn)品不設(shè)定條件，不僅產(chǎn)品的安全性得不到保障，而且會(huì)造成市場(chǎng)混亂。我們一定要汲取歷史的教訓(xùn)。

    保健食品世界上沒有統(tǒng)一的名稱，各國(guó)大致有如下稱謂：功能性食品、特定用保健食品、健康食品、改善食品、保健食品等等，但每個(gè)國(guó)家都有適合本國(guó)的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。如美國(guó)“膳食補(bǔ)充劑”實(shí)行報(bào)備制，相繼頒布《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽與教育法》、《膳食補(bǔ)充劑健康教育法》等，對(duì)健康聲稱、營(yíng)養(yǎng)素含量聲稱、功能聲稱做出了規(guī)范。發(fā)達(dá)國(guó)家的有關(guān)法制建設(shè)我們可以參考，但不能照搬，中醫(yī)中藥在中國(guó)有幾千年的歷史，開發(fā)中藥配方組成的保健食品是我們的特色和優(yōu)勢(shì)，應(yīng)不斷完善有關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)中國(guó)保健食品業(yè)的發(fā)展。

    我國(guó)“功能聲稱”的食品不僅有保健食品，而且還有營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽食品，用《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》、《特殊膳食用食品標(biāo)簽通則》規(guī)范這類食品。營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽與世界發(fā)達(dá)國(guó)家是接軌的，既有營(yíng)養(yǎng)成分聲稱，又有營(yíng)養(yǎng)成分功效的聲稱，這類產(chǎn)品與保健食品互為補(bǔ)充，為消費(fèi)者提供多種選擇。

    民以食為天，無論哪類食品，都必須納入法制化管理的軌道，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，只有這樣，才能保障大眾的健康。