加強內外統籌 確保農業產業和糧食安全  11-21

“轉方式與調結構”一支部一組課題組

課題組長：賴偉宣中國航空技術國際控股有限公司分黨組成員、副總經理

執筆：倪洪興農業部貿促中心主任

成員：任衛華最高人民法院紀檢組副組長、監察室主任

向曙光湖南省國資委黨委書記

謝大勇中冶武漢冶金建筑研究院有限公司董事長

指導老師：徐祥臨中央黨校經濟學教研部教授

統籌好國內發展與對外開放，是轉變經濟發展方式的重要方面，是胡錦濤總書記提出的8項重點任務之一。農業關系數億農民的生計、關系糧食安全和大宗農產品基本供給能力的保障。中國的資源和人口情況決定了我們必須充分有效利用國際市場和資源，同時也決定了我國農業基礎競爭力與主要出口國存在難以克服的巨大差異。隨著農業開放度的進一步提高，加強內外統籌、確保開放條件下我國農業產業安全和糧食安全,是我國農業面臨的十分重大的現實問題。

一、農業利用國外市場與資源存在的問題及影響

改革開放以來，我國引進了大量的動植物種質資源、先進適用技術、國外資本和先進的經營理念，對促進農業持續穩定發展發揮了重要作用。特別是入世以來，農產品貿易得到快速發展，有效增加了農產品供給，減緩了農業對資源環境的壓力，促進了農業增值增效。2011年我國農產品貿易額達到1557億美元，比2001年增長4.6倍，占國內農業增加值比重達21%以上，其中進口949億美元，出口608億美元，貿易逆差341億美元。根據測算，2011年僅進口的大豆和棉花就相當于近5億畝耕地的產出。但是，由于我國基礎競爭力弱，加之缺乏有效的保護和調控政策空間，農產品貿易的快速發展和外資對特定產業的過度進入也給我國農業產業安全和糧食安全帶來了越來越嚴峻而深刻的挑戰。

（一）特定產品需求市場被進口過度擠占，對生產形成了明顯的擠壓效應。近年來一些農產品的進口對國內生產形成了過度擠壓。突出表現是：部分農產品新增市場的絕大部分被國外進口搶占，在大量進口并不斷增加的同時經常發生國內生產嚴重積壓的問題。

2002-2011年，我國大豆進口量由1132萬噸增加到5480萬噸；棉花進口量由24.5萬噸增加到357萬噸；羊毛進口量由19萬噸增加到33萬噸。大豆和細羊毛新增市場全部被進口產品占領，棉花新增市場的60-80%被進口產品占領。在國內支持力度不斷增加的情況下，大豆生產呈現下滑的趨勢，由2002年的1651萬噸減少到2010年1510萬噸；棉花生產雖然由于關稅配額管理和滑準稅的作用沒有下滑，但徘徊趨勢明顯。在棉花和大豆進口快速增加的同時，國內生產經常大量積壓，不得不啟動和實施臨時收儲政策。

（二）農產品趨勢價格受到明顯抑制和打壓,生產效益和農民增收受到影響，使產業發展和升級缺乏必要的激勵和動力。合理的農產品價格，對于農民增收和維持一個產業健康發展所必需的利潤水平至關重要。入世以來，進口對國內價格的影響日益直接和顯著。最典型的是大豆。我國大豆市場高度開放，實行3%的單一進口關稅，大量進口使得國內大豆價格既不能隨著生產成本的上升而相應上升，也不能隨需求的拉動而相應提高。在此作用下，大豆種植比較效益呈不斷下降趨勢，由原來高于玉米、水稻，轉為大幅低于玉米、水稻（見表1）。由于食用植物油具有很強的替代性，進口大豆對我國利用冬閑田的油菜籽產業發展也造成了日益顯著的抑制。

表12002-2010年大豆、水稻和玉米的收益比較

年份 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

稻谷 0.52 0.85 2.24 2.37 2.98 1.31 1.32 2.34 3.86

玉米 0.43 0.56 1.06 1.17 2.13 1.15 0.89 1.63 1.87

大豆 1 1 1 1 1 1 1 1 1

數據來源：各年《全國農產品成本收益資料匯編》

價格打壓對產業的健康發展影響顯著。80年代，細羊毛曾被作為“軟黃金”受到重視，國家為此投入了大量財力。但由于我國承諾的羊毛市場開放度高，大量羊毛進口，打壓了國內價格，使產業利潤和產業升級受到制約。在國內農牧民沒有其他選擇、難以調整產業結構的情況下，我國雖然保持了羊毛生產大國地位，但風光不再，整個產業缺乏必要的利潤激勵，不得不在較為落后的條件下維持著再生產。

大麥進口是又一個例子。盡管我國有發展啤酒大麥的自然條件和技術潛力，但我國大麥實行3%的單一關稅，大麥市場完全放開后，在進口抑制作用下，國內大麥產業失去了隨啤酒需求快速增長而實現產業升級增值的良好時機，沒有得到相應的升級和發展。

價格打壓對農民增收的影響巨大。根據目前的產值測算，大豆國內價格如被打壓1個百分點，農民凈收入減少5-7億元；棉花價格被打壓1個百分點，農民凈收入減少14-16億元；原料奶收購價格每公斤被打壓1毛錢，農民凈收入減少34-36億元；糧食價格每公斤被打壓1分錢，農民凈收入減少54-56億元。

（三）跨國資本對特定產業的大量進入，對我國民間中小資本的投資形成了明顯的擠出效應。中小企業對增加就業十分重要。近年來，跨國公司瞄準我國一些開放度大、需求增長快的產業，憑借雄厚的資金和技術等優勢，加快了對我國農業領域的進入，對我國民間中小資本形成了排斥和抑制。2004年，國際大豆價格先升后降，大幅波動，我國大量大豆加工企業陷入了因采購國外高價大豆而嚴重虧損的局面。從2005年開始，外資乘機大舉進入我國油料加工業，通過兼并重組控制了國內相當部分的油脂企業。2009年，外商獨資企業進口大豆占當年我國大豆進口總量的43%，外資企業食用植物油實際產量占總產量的45%，其工業增加值占51%，在小包裝食用植物油年銷售量中，僅益海嘉里一家外資企業就占59%。

（四）大量進口和外資進入削弱了部分農產品的產業控制力和定價話語權，對我國大宗農產品供給安全帶來了長期潛在風險。大量進口使我國大豆、植物油、大麥等產品的自給水平大幅下降，目前大豆的自給率只有22%，植物油自給率僅為36%。對外依存度高，加之外資掌控了近一半的植物油生產，大大削弱了我國對大豆產業的控制力和定價話語權。一方面使我們不得不為國外企業的壟斷利潤支付昂貴的代價，另一方面使我們很難對產業進行有效調控。2008年，國際市場價格劇漲，我國大豆進口成本大幅增加了80億美元，約合人民幣540億。2008年后大豆價格開始劇跌，我國在東北對大豆實行大規模的臨時收儲政策，但由于進口的繼續增加，政策效果非常有限。2010年至2011年大豆價格再次大幅上漲，我國大豆進口成本又一次大幅增加。

（五）國際農產品市場波動快速傳導到國內，加劇了國內農產品市場風險和不穩定性。我國農業生產規模小，農業組織化程度低，農產品供需平衡脆弱，賣難買難經常交替發生。大豆、植物油、棉花等農產品的大量進口使國際市場波動在很大程度上直接傳導到國內市場，加劇了國內農產品供需波動和市場風險，直接影響到國內生產的穩定。

二、利用國外市場和資源面臨的環境和挑戰

一是受資源條件和勞動力轉移進程制約，我國農業小規模生產特性難以改變，與主要農產品出口國的競爭力差距將長期存在。目前我國農戶戶均耕地規模僅0.5公頃，相當于歐盟的1/40，美國的1/400。即使在一定時間內將現有一半農村人口穩定地轉移出去，農業經營規模也只能擴大一倍，達到1公頃的規模。盡管我國在勞動力密集型產品上有一定比較優勢，但整體來看我國農業與世界主要出口國相比，基礎競爭力存在巨大差距并難以改變。

二是在我國大幅開放農產品市場的同時，國際農產品市場的仍然是高度保護和高度扭曲的市場。目前我國農產品平均關稅水平不足世界平均的1/4。國際市場上大量農產品仍保持高關稅、高補貼，動植物檢驗檢疫措施（SPS）和技術性貿易壁壘（TBT）呈現數量不斷增加、標準不斷提高、程序越來越復雜的趨勢。一些國家還將貿易壁壘延伸到低碳、匯率、知識產權等領域。

三是非傳統因素對農業影響增強，國際農產品市場呈現波動性、不確定性和風險性加劇的態勢。受氣候變化、生物質能源、農產品資本化等非傳統因素的影響，國際農產品市場的變數和不確定性越來越大。目前全球大約15%的玉米、10%的甘蔗被用于液態生物燃料的生產。發展生物質能源增加了對農產品的非傳統需求，打通了農產品市場與能源市場的價格通道，使石油市場的波動更加直接傳遞到農產品市場。

四是跨國公司對全球農業供應鏈的掌控越來越強，主要國家對國際市場的影響力加大。近年來，發達國家依托其跨國公司，進一步強化全球糧源、物流、貿易、加工、銷售“全產業鏈”布局，并通過生物質能源政策，對資源性、戰略性重要農產品市場的掌控力度加大。目前世界70-80%的大宗農產品貿易由少數國際跨國公司掌控。2010年美國生產乙醇就消耗玉米1.28億噸，比世界玉米貿易總量還要多3000萬噸。

三、統籌農業國內發展與對外開放的對策建議

2003年以來，我國農業實現了糧食八連增，但由于需求增長更為強勁，我國農產品貿易進入了大宗農產品全面凈進口階段。面對日益開放的市場環境以及開放帶來的挑戰和影響，除了通過加強基礎設施建設、發展適度規模經濟、加快農業科技進步、不斷提高農業組織化程度等措施，切實把國內農業產業做大做強外，還應在以下五個方面著力，切實加強內外統籌。

（一）支持和保護。就是要針對我國農業基礎競爭力與主要出口國存在的差距，在進一步強化和優化農業國內支持的同時，充分利用關稅、關稅配額、動植物檢疫等邊境手段合理保護好我國農業。要通過必要的邊境保護特別是關稅保護，切實發揮邊境保護的“門檻”作用，使進口產品進入國內市場后在相近的價格水平基礎上與國內產品進行競爭，避免進口價格過低對國內價格產生打壓和抑制作用。只有通過與競爭力差距相當的保護和支持，才能保證我國小規模生產者具有相對公平的競爭環境。要明確重點，切實加強糧棉油糖等大宗農產品的保護。

要特別重視政策空間和產業升級空間的保護。我國農業生產成本尤其是勞動力成本進入了較快上漲的階段。從日本歐盟等資源約束型發達經濟體農產品價格變化來看，我國目前的關稅和國內支持政策空間已非常有限。必須著眼長遠、著眼我國勞動力成本不斷上漲的現實，在WTO多哈回合談判、自貿區談判等多雙邊談判中重視和加強對我有限的關稅政策和國內支持政策空間的保護，確保農產品價格能夠在成本的上漲基礎上有合理上漲的空間，確保農業產業發展有必要的升級增值空間。這將是WTO和自貿區農業談判最重要的目標之一。

（二）監測和調控。就是要針對當前國際農產品市場波動性不確定性和風險性加劇的情況，強化對國際農產品市場的監測、研判和預警，對農產品貿易進行因時因勢適度有效調控。要建立必要的協調機制，綜合運用關稅、關稅配額、技術性措施、國營貿易等手段，加強對大宗農產品進出口調控，確保市場和國內產業的穩定。要通過強化外公共服務，充分發揮企業在應對國際市場風險方面的主體作用。要進一步發展和完善大宗農產品期貨市場，發揮其價格發現和避險作用，不斷提高企業利用期貨等金融衍生品進行避險的能力。

（三）準入和監管。就是要針對農業產業的特殊性，加強和完善對農業外資準入和經營的管理和監督，使其為我所用，防止可能的風險。要針對農產品生產、加工、營銷方面具有的特殊性，充分考慮農產品產業鏈上生產和消費兩頭分散連接千家萬戶的特點，建立和加強外資準入安全性審定制度，制定相應的適合農業的反壟斷實施細則，防止形成全國性壟斷和區域性壟斷。要充分考慮大宗農產品穩定供給的重要性，特別是糧食安全的重要性，建立對經營大宗農產品且達到一定市場占有率的大型企業的強制性信息報告制度和出于供給安全考慮的安全儲備制度，強化大企業在保障市場供給穩定方面的社會責任。要在考慮與WTO規則和我入世承諾一致性的前提下，采取更優惠的政策，通過農業專業化合作組織和產業化組織形式，促進國內農業產業的整合，促進農產品加工營銷與生產的有機結合。

（四）預警和救濟。就是要針對貿易開放條件下產業容易受到沖擊和損害的情況，通過強化農業產業損害預警、及時采取貿易補救和補償措施，確保產業健康發展。貿易救濟是在開放條件下產業受到損害時的一種補救措施，是貿易自由化和市場開放的必要補充。要正確認識貿易救濟，更加積極主動運用好WTO規則所允許的反傾銷、反補貼和保障措施，避免泛政治化。要加強農產品進口的跟蹤預警，開展產業損害調查和國外貿易壁壘調查。在產業受到影響和損害威脅時，要及時充分利用反傾銷、反補貼、保障措施等手段，有效實施貿易救濟、進行貿易損害補償。

（五）貿易促進和“走出去”。要是針對我國農產品出口品種多、批量小，企業數量多、營銷成本高、市場開拓能力弱，對外營銷促銷具有顯著公共產品特性的情況，加強多種形式的貿易促進，推動農產品出口數量和質量的穩步提高，促進農業增值增效。要堅持市場導向和企業自主決策原則，借助國外經驗、抓住重點環節，發揮企業主體作用，務實穩步推動農業“走出去”。要在確保糧食安全和種業安全的前提，推動我國雜交水稻等優勢技術在商業化基礎上“走出去”。