以無居民海島開發(fā)創(chuàng)建海洋強(qiáng)省新格局  12-18

實(shí)施無居民海島大開發(fā)，是開創(chuàng)陸海統(tǒng)籌，建設(shè)海洋強(qiáng)省，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、綠色崛起的必然選擇，也是構(gòu)建海南海洋強(qiáng)省戰(zhàn)略新路徑。實(shí)施無居民海島開發(fā)要理順機(jī)制，加快立法，避免低層次重復(fù)開發(fā)。

黨的十八大報(bào)告明確指出：“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”海南不僅是海洋面積大省，同樣還是無居民海島大省，海洋和無居民海島聯(lián)系緊密，密不可分。無居民海島是指那些不作為常住戶口居住地的島嶼、巖礁和低潮高地等。海南要建設(shè)海洋強(qiáng)省，加快無居民海島的開發(fā)建設(shè)應(yīng)是題中之意。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，海南面積大于500平方米的無居民海島就有200多個(gè)，面積小于500平方米的島嶼、巖礁和低潮高地等就更多。除海甸島，新埠島，東嶼島，北港島，西瑁島，永興島等屬有居民海島外，其余均為無居民海島。有居民海島的管理一般適用陸域法律法規(guī)的規(guī)定，無居民海島的管理一般不能簡(jiǎn)單地適用現(xiàn)行陸域法律法規(guī)的規(guī)定。2011年4月，我省公布了首批包括三亞市蜈支洲島、東鑼?shí)u、西鼓島、小青洲島，萬寧市加井島、洲仔島等6個(gè)可開發(fā)利用的無居民海島。加快開發(fā)利用這些彌顯珍貴的無居民海島資源，必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，高水平規(guī)劃，規(guī)范有序、合理開發(fā)利用，使無居民海島包括及其附近海域的開發(fā)利用成為海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個(gè)新的增長(zhǎng)極，構(gòu)建海洋強(qiáng)省戰(zhàn)略新格局。

實(shí)施無居民海島大開發(fā)，是開創(chuàng)陸海統(tǒng)籌，建設(shè)海洋強(qiáng)省，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，綠色崛起的必然選擇

我省無居民海島及其海域戰(zhàn)略地位重要，還蘊(yùn)藏著豐富的海洋水生動(dòng)植物資源、海洋礦產(chǎn)資源、能源資源、海洋化學(xué)資源、海砂、海鹽等等自然資源，尤其是石油、天然氣等資源儲(chǔ)藏巨大。開發(fā)利用好這些資源有利于我省擺脫陸域面積較小的資源約束，緩解島內(nèi)的資源和生態(tài)環(huán)境壓力，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展拓展新空間。

實(shí)施無居民海島大開發(fā)也是我省轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的迫切需要。從某種程度上說，無居民海島及其附近海域的資源是海南建設(shè)國(guó)際旅游島不可多得的一項(xiàng)核心資源，保護(hù)和開發(fā)好這些無居民海島是把海南打造成為世界一流的海島休閑度假旅游勝地，中國(guó)版的“馬爾代夫”必不可少的條件。

實(shí)施無居民海島大開發(fā)既有利于提高對(duì)西南中沙群島及其海域的行政管控能力，也有利于以經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議海域的和平維權(quán)，形成共同開發(fā)，互利共贏的新局面。根據(jù)國(guó)際法以海定陸的原則，必須要有陸地區(qū)域，才能要求相應(yīng)范圍的海域。無居民海島和陸地在法律上是一樣的，也是劃分海洋國(guó)土的重要依據(jù)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，一個(gè)島礁的主權(quán)歸屬可以決定擁有1550平方公里的領(lǐng)海主權(quán)(相當(dāng)于一個(gè)小型縣的面積)，一個(gè)能維持人類居住或者其本身的經(jīng)濟(jì)生活的島嶼可以擁有43萬平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及該區(qū)域內(nèi)的生物和非生物資源。從這個(gè)意義上講，實(shí)施無居民海島的大開發(fā)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效行政管控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和權(quán)益的戰(zhàn)略意義非常重大。我國(guó)有400多萬平方公里海域面積和約7000個(gè)無居民海島，其中海南就占了200多萬平方公里海域和200多個(gè)無居民海島。我們必須以神圣的歷史使命感和高度的政治責(zé)任感，實(shí)施無居民海島及其海域的大開發(fā)，加強(qiáng)行政管控，履行政府職責(zé)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益。

實(shí)施無居民海島大開發(fā)，構(gòu)建海洋強(qiáng)省戰(zhàn)略新格局

目前，我省絕大多數(shù)無居民海島地理位置獨(dú)特，擁有非常豐富的自然資源，處于自然狀態(tài)，基本沒有開發(fā)。2003年，國(guó)家發(fā)布了《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，特別是2010年，國(guó)家出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》，我省無居民海島開發(fā)、保護(hù)和管理工作有了一些進(jìn)展。但從已開發(fā)的無居民海島的情況看，其開發(fā)的模式、方式、品質(zhì)及層次與發(fā)達(dá)地區(qū)還有較大差距；職責(zé)不清、破壞生態(tài)、缺乏統(tǒng)一有效的管控等問題仍未解決；隨意在無居民海島上采石、砍伐、挖砂，濫捕、濫采海島上的珍稀生物資源等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，必須采取有效措施，加以解決。

按照國(guó)家規(guī)定，從我省現(xiàn)有無居民海島的自然生態(tài)、基礎(chǔ)條件等方面看，目前可以采取以下五種方式實(shí)施無居民海島大開發(fā)：

一是利用無居民海島包括及其附近海域發(fā)展以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。充分利用我省南海上一些無居民海島環(huán)境幽靜、海天奇觀、鳥語(yǔ)花香之獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)，構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件的生態(tài)系統(tǒng)，以此為依托開展旅游度假等商業(yè)性活動(dòng)，帶動(dòng)以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

二是利用無居民海島及其附近海域發(fā)展中轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)。海南地處南海國(guó)際海運(yùn)要道，區(qū)位優(yōu)勢(shì)得天獨(dú)厚，發(fā)展中轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)有其優(yōu)勢(shì)。在國(guó)外和我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，無居民海島常常被用作中轉(zhuǎn)港區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)、保稅區(qū)、危險(xiǎn)品保管區(qū)等。利用無居民海島發(fā)展倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)就是將一些不宜儲(chǔ)存在人口密集區(qū)的易燃易爆的化學(xué)危險(xiǎn)物品（如油料和液化氣等）儲(chǔ)存在遠(yuǎn)離人煙的無居民海島上倉(cāng)庫(kù)里，這種開發(fā)方式與內(nèi)陸的化學(xué)危險(xiǎn)物品倉(cāng)庫(kù)相比具有安全性高、管理費(fèi)用低等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，還可以利用無居民海島的深水碼頭條件，將一些遠(yuǎn)洋貨物，通過無居民海島轉(zhuǎn)到吃水較淺的船上，再進(jìn)入沿海碼頭，送達(dá)內(nèi)陸來發(fā)展中轉(zhuǎn)業(yè)。

三是利用無居民海島及其附近海域大量發(fā)展?jié)O業(yè)生產(chǎn)。我省南海上無居民海島周圍海域各種浮游動(dòng)物、水生植物一般比較豐富，加之離大陸較遠(yuǎn)，污染小或者沒有被污染，水體質(zhì)量較好，非常適宜多種魚類及蝦類、貝類的放養(yǎng)生長(zhǎng)，是良好的海水養(yǎng)殖基地。這種開發(fā)方式需要大力扶持，加快發(fā)展。

四是利用無居民海島及其附近海域發(fā)展船舶修造業(yè)。我省無居民海島港口資源豐富，水深淤積少，可以滿足遠(yuǎn)洋貿(mào)易大噸位船舶對(duì)深水岸線的需求，利用無居民海島及其附近海域的深水港口資源發(fā)展船舶修造業(yè)，條件優(yōu)越，前景看好。

五是利用無居民海島及其附近海域作為基地開發(fā)油氣等自然資源。這樣既能開發(fā)利用我國(guó)寶貴的自然資源，又能把相關(guān)各方拉回談判桌上，真正實(shí)現(xiàn)“主權(quán)在我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的局面，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

實(shí)施無居民海島大開發(fā)必須把握好的幾個(gè)問題

一是盡快出臺(tái)實(shí)施無居民海島及其附近海域大開發(fā)的總體規(guī)劃。嚴(yán)把無居民海島及其附近海域開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)，把可持續(xù)發(fā)展作為開發(fā)利用的第一要?jiǎng)?wù)，避免出現(xiàn)一哄而上，低層次重復(fù)開發(fā)，野蠻、過度開發(fā)等情況。

二是實(shí)施無居民海島及其附近海域大開發(fā)必須加快特區(qū)立法步伐，明確規(guī)定必須從資源的整體性出發(fā)，采取無居民海島及其附近海域資源一次性“打包”出讓或者出租方式。無居民海島及其附近海域的開發(fā)使用涉及諸多法律問題，涉及無居民海島土地使用權(quán)、海域使有權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林權(quán)、野生動(dòng)物狩獵權(quán)、取水權(quán)等權(quán)利行使和多部門實(shí)施行政管理等問題。不能簡(jiǎn)單地套用現(xiàn)行法律，要抓緊制定我省無居民海島及其附近海域保護(hù)和開發(fā)的特區(qū)法規(guī)。明確規(guī)定將無居民海島及其附近海域若干使用權(quán)集合起來，將行政管理權(quán)綜合起來。

三是理順行政管理體制，實(shí)行綜合執(zhí)法，加強(qiáng)管控，高水平、高起點(diǎn)開發(fā)無居民海島及其附近海域資源。鑒于我省無居民海島及其附近海域資源管理上“多龍治島，群龍無首”的混亂局面，必須理順無居民海島及其附近海域資源的管理體制機(jī)制，設(shè)立高規(guī)格、強(qiáng)有力的管理部門，整合資源，實(shí)行綜合執(zhí)法。

四是要加快科技創(chuàng)新、培養(yǎng)人才，為有序開發(fā)利用活動(dòng)提供制度和組織保障。我們必須加快培養(yǎng)大批專業(yè)人才，研究有利于專業(yè)人才集聚的機(jī)制和科技創(chuàng)新機(jī)制，制定吸引各類高層次人才的配套措施，營(yíng)造良好、便利的工作和生活環(huán)境，為我省開發(fā)利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)提供人才支撐。

（作者系海南省委副秘書長(zhǎng)、省委政策研究室主任）