1、食鹽業(yè)變革歷程

    食鹽業(yè)專營(yíng)制度最早可以追溯到春秋時(shí)代，早在《管子·海王》就有關(guān)于鹽業(yè)國(guó)家壟斷之說(shuō)。其后，從秦漢時(shí)期的國(guó)家直接專營(yíng)，到隋唐時(shí)期的國(guó)家間接專營(yíng)再到明清時(shí)期的特許鹽商體制，歷代的食鹽業(yè)管理始終有較多政府干預(yù)。

    明、清及民國(guó)實(shí)行了特許專營(yíng)制度，這一制度在明清時(shí)期又叫“引岸專商制度”，其本質(zhì)是價(jià)格“雙軌制”。專商許可來(lái)源于行政權(quán)力，以尋租的方式獲得，在明清時(shí)包括各種稅金、“報(bào)效”以及帑息等，民國(guó)時(shí)期則是“驗(yàn)票費(fèi)”。并且，民國(guó)時(shí)期的鹽商賄賂公開(kāi)化，軍隊(duì)和權(quán)貴成為販賣私鹽的主體。

    中華人民共和國(guó)成立后，又恢復(fù)了鹽業(yè)專營(yíng)制度。五十年代初在財(cái)政部下設(shè)鹽業(yè)局，它既是鹽業(yè)行政主管又是食鹽生產(chǎn)者，并設(shè)立中國(guó)鹽業(yè)公司，負(fù)責(zé)運(yùn)輸和銷售。對(duì)鹽業(yè)實(shí)行壟斷，其理由是通過(guò)鹽業(yè)專營(yíng)收益彌補(bǔ)稅收不足，并且，政府對(duì)鹽業(yè)的壟斷一直是嚴(yán)格的，只是在“產(chǎn)銷”和“中央—地方”的壟斷權(quán)力分配上有所不同。經(jīng)歷了“合分合分”四個(gè)階段：1954年，中國(guó)鹽業(yè)公司并入鹽務(wù)總局，產(chǎn)銷合并，產(chǎn)量占全國(guó)的49.6%，銷量占全國(guó)的90%（合）。1957年實(shí)施“統(tǒng)一計(jì)劃，分級(jí)管理”，中央直屬企業(yè)將具體管理職能下放給省、市級(jí)政府，且運(yùn)銷并入商業(yè)、供銷或糧食部門，是實(shí)質(zhì)上的“地區(qū)分管”、“產(chǎn)銷分管”。在此階段內(nèi)，產(chǎn)銷矛盾緊張（分）。1964年，成立鹽務(wù)總局和中國(guó)鹽業(yè)公司，一套機(jī)構(gòu)兩塊牌子，開(kāi)始實(shí)施壟斷專營(yíng)，產(chǎn)量占全國(guó)的70%，銷量占全國(guó)的90%，并領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)學(xué)校和研究、勘探企業(yè)（合）。1966年起的文革時(shí)期，僅第一輕工業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)一個(gè)鹽業(yè)組（共2人）管理全國(guó)鹽業(yè)工作，體制基本回到1964年之前（分）。1978年，輕工業(yè)部成立鹽務(wù)總局，但企業(yè)隸屬關(guān)系不變，仍處在地區(qū)分管和產(chǎn)銷分管狀態(tài)。

    由于與我國(guó)鹽業(yè)行政性壟斷的現(xiàn)狀關(guān)聯(lián)較大，我們自1980年至今的30多年時(shí)間里，鹽業(yè)管理體制發(fā)生了演變。總體來(lái)看，鹽業(yè)專營(yíng)制度從未被打破。雖然壟斷力量在中央企業(yè)和地方企業(yè)間的分配變化不曾停歇，鹽的生產(chǎn)和銷售分合不斷，但這始終是建立在政府以行政力量壟斷食鹽行業(yè)的基礎(chǔ)上的。尤其是1996年頒布的《食鹽專營(yíng)辦法》確立了食鹽的專營(yíng)體制。此外，鹽業(yè)上市公司中的相關(guān)人數(shù)與比例也相對(duì)較高。

    近幾年來(lái)一個(gè)顯著的變化是地方鹽業(yè)公司的集團(tuán)化傾向。這種傾向一方面是市場(chǎng)化改革壓力傳導(dǎo)所致——以集團(tuán)化應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化是國(guó)有企業(yè)改革中的慣用思路。另一方面，則是負(fù)責(zé)運(yùn)銷的鹽業(yè)公司有動(dòng)力將壟斷擴(kuò)展至上游生產(chǎn)企業(yè)。因此，企業(yè)邊界雖然發(fā)生變化，利益分配、管理架構(gòu)卻仍有較多保留。這里采用將生產(chǎn)者與銷售者區(qū)分開(kāi)的方法，以幫助我們分析食鹽業(yè)。

    2、法律依據(jù)及其問(wèn)題

    專營(yíng)是指營(yíng)是指政府授權(quán)其自身所屬于機(jī)構(gòu)或者其他私人主體對(duì)特定商品或者服務(wù)進(jìn)行排他性經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。目前為止，我國(guó)并沒(méi)一部創(chuàng)設(shè)鹽業(yè)專營(yíng)的法律。1990年2月9日國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和1996年5月27日國(guó)務(wù)院頒布的《食鹽專營(yíng)辦法》，是現(xiàn)在鹽業(yè)行政性壟斷權(quán)的主要依據(jù)。而這兩個(gè)文件在法律體系中并不是立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，而是行政部門頒布的法規(guī)。所以鹽業(yè)專營(yíng)是行政權(quán)力創(chuàng)設(shè)的壟斷權(quán)，符合我們定義的“行政性壟斷”的原本含義。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》對(duì)原《食鹽專營(yíng)辦法》的部分條款進(jìn)行了修改，將《食鹽專營(yíng)辦法》第五條第二款修改為：“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)審批。”第六條中的“國(guó)務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)”修改為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)”。刪去第十八條第一款中的“國(guó)務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)或者其授權(quán)的”。修訂后的《食鹽專營(yíng)管理辦法》實(shí)行的專營(yíng)政策不變，只是將由中央審批的部分權(quán)力下放給了地方。

    《中華人民共和國(guó)鹽業(yè)管理?xiàng)l例》中與本文有關(guān)的重要規(guī)定如下：

    第三條 鹽資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家對(duì)鹽資源實(shí)行保護(hù)，并有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)利用。國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展生產(chǎn)，對(duì)鹽的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行計(jì)劃管理。

    第四條 省及省級(jí)以下人民政府鹽業(yè)行政主管部門，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，主管本行政區(qū)域內(nèi)的鹽業(yè)工作。

    第八條 開(kāi)發(fā)鹽資源，開(kāi)辦制鹽企業(yè)（含非制鹽企業(yè)開(kāi)發(fā)鹽資源，下同），必須經(jīng)省級(jí)鹽業(yè)行政主管部門審查同意，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人不得開(kāi)發(fā)鹽資源。

    第十四條 制鹽企業(yè)必須按照國(guó)家計(jì)劃組織生產(chǎn)。

    第十九條 食用鹽、國(guó)家儲(chǔ)備鹽和國(guó)家指令性計(jì)劃的純堿、燒堿用鹽，由國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一分配調(diào)撥。

    《食鹽專營(yíng)辦法》（修訂版）中與本文有關(guān)的重要規(guī)定如下：

    第四條 國(guó)務(wù)院授權(quán)的鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)管理全國(guó)食鹽專營(yíng)工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的食生專營(yíng)工作。

    第五條 國(guó)家對(duì)食鹽實(shí)行定點(diǎn)生產(chǎn)制度。非食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)不得生產(chǎn)食鹽。食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)審批。

    第七條 國(guó)家對(duì)食鹽生產(chǎn)實(shí)行指令性計(jì)劃管理。食鹽年度生產(chǎn)計(jì)劃由國(guó)務(wù)院計(jì)劃行政主管部門下達(dá)，國(guó)務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。

    第九條 國(guó)家對(duì)食鹽的分配調(diào)撥實(shí)行指令性計(jì)劃管理。食鹽年度分配調(diào)撥計(jì)劃，由國(guó)務(wù)院計(jì)劃行政主管部門下達(dá)，國(guó)務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。

    第十條 國(guó)家對(duì)食鹽批發(fā)實(shí)行批發(fā)許可證制度。經(jīng)營(yíng)食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)，必須依法申請(qǐng)領(lǐng)取食鹽批發(fā)許可證。未取得食鹽批發(fā)許可證的，不得經(jīng)營(yíng)食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)。

    第十五條 食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)、食鹽批發(fā)企業(yè)、食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個(gè)體工商戶、代購(gòu)代銷店，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的食鹽價(jià)格。

    第十八條 托運(yùn)或者自運(yùn)食鹽的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市人民政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)核發(fā)的食鹽準(zhǔn)運(yùn)證。食鹽作為國(guó)家重點(diǎn)運(yùn)輸物資，運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)保障運(yùn)輸。

    這些條款梳理了已有鹽業(yè)管理體制，并以法律形式保證了這種體制的延續(xù)。首先，從鹽的生產(chǎn)來(lái)看，政府及其所屬部門對(duì)鹽資源的開(kāi)發(fā)實(shí)行指令性計(jì)劃管理?！尔}業(yè)管理?xiàng)l例》第三條、第八條、第十四條以及《食鹽專營(yíng)辦法》的第五條、第六條、第七條，為食鹽的壟斷性生產(chǎn)提供了依據(jù)。

    其次，從鹽的運(yùn)銷來(lái)看，政府及其所屬部門對(duì)鹽的分配、調(diào)運(yùn)和銷售也是指令性計(jì)劃管理。《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第十九條、第二十條、第二十一條以及《食鹽專營(yíng)辦法》第九條、第十條、第十一條、第十三條、第十四條為鹽的運(yùn)銷專營(yíng)提供依據(jù)。

    及至2003年，國(guó)家發(fā)展改革委仍要求：“中國(guó)鹽業(yè)總公司要認(rèn)真組織落實(shí)并督促各產(chǎn)銷企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃”。2008年新版《食鹽準(zhǔn)運(yùn)證》、2009年《食鹽批發(fā)許可證》《食鹽轉(zhuǎn)（代）批發(fā)許可證》、2010年《食鹽分配調(diào)撥計(jì)劃（草案）》，工業(yè)和信息化部仍授權(quán)由中國(guó)鹽業(yè)總公司辦理。

    然而，這些法律條款與2007年8月30人民代表大會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》相矛盾。該法律與鹽業(yè)行政性壟斷行為相關(guān)的條款主要是以下兩條：

    第七條 國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。

    第三十七條 行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。

    該法第七條似乎將鹽業(yè)這一“依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”排除在外，但是，“依法”二字中的“法”字，不可能包括行政部門制定的辦法，即使是最高行政部門國(guó)務(wù)院制定的辦法也不能包括在內(nèi)。因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》由最高立法機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)所立，相對(duì)于由行政部門所立的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和《食鹽專營(yíng)辦法》是上位法。上位法參照下位法而立，在邏輯上是說(shuō)不通的。因此，這里的所依之法，必然不包括《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和《食鹽專營(yíng)辦法》。因?yàn)椋斗磯艛喾ā返念C布本身就意味著兩個(gè)鹽業(yè)行業(yè)法規(guī)不再具有法律效力。更重要的是，第三十七條明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)（當(dāng)然包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)）不得用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)，也就否定了鹽業(yè)專營(yíng)的合法性。

    另外需要說(shuō)明的是在《鹽業(yè)專營(yíng)辦法》第十條中，食鹽批發(fā)須獲得許可證上，不同省份規(guī)定不同，例如黑龍江、湖南規(guī)模以上民企可以申請(qǐng)食鹽批發(fā)許可證，而廣東省則要求食鹽批發(fā)許可證只能由鹽業(yè)公司獲得。但無(wú)論如何，食鹽批發(fā)企業(yè)必須遵守《食鹽專營(yíng)辦法》及國(guó)家有關(guān)鹽業(yè)法規(guī)、規(guī)定，服從當(dāng)?shù)佧}業(yè)主管機(jī)構(gòu)的管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家下達(dá)的食鹽分配調(diào)撥計(jì)劃和國(guó)家食鹽價(jià)格政策，并嚴(yán)格按規(guī)定的進(jìn)貨渠道和銷售范圍經(jīng)營(yíng)食鹽。