多管齊下應對《越南海洋法》  07-03

越南國會通過的《越南海洋法》,意在通過該法以國際法上的有效控制規則爭奪西沙和南沙群島的主權。然而,有效控制規則并不適用于西沙和南沙群島。對此,我國應采取各種措施鞏固對西沙和南沙群島的主權管轄

黃瑤卜凌嘉

有效控制規則是指在無法確定爭議領土的所有者的情況下,通過比較爭議各國對有關領土的“能夠體現其作為主權者意圖的有效的管理行為”來確定該領土的主權歸屬。如果一國的這種“管理行為”較他國更強,則由前者取得爭議領土的主權。作為聯合國主要司法機關的國際法院在某些情況下通過有效控制規則來解決國家對爭議領土的主權歸屬問題。國際法院認為證明國家對領土實施有效控制的主權活動可體現為:對有關領土的立法和行政控制行為、在有關領土上適用和執行刑事法律和民事法律的行為、對有關領土移民的管理、對捕魚行為的管理、海軍巡邏、石油開采行為、建造公共建設工程的行為。國際法院在2007年的尼加拉瓜訴洪都拉斯有關加勒比海領土及海洋劃界案中,通過對兩國提交的以上八個方面的證據進行分析,判決BobelBay等四個小島屬于洪都拉斯?？梢?一國對爭議領土的國內立法行為有可能作為證明該國擁有領土主權的證據。

然而,有效控制規則并不適用于西沙和南沙群島。因為該規則僅適用于無法確定爭議領土的所有者的情況,而我國根據傳統國際法上的先占取得規則已獲得了西沙和南沙群島的主權。一方面,南海諸島由我國首先發現,我國對南海諸島享有“初步權利”；另一方面,我國已對南海諸島實施有效占領,成為南海諸島的合法所有者。早在唐貞觀元年(627年),南海諸島已正式被劃入我國疆域,歸嶺南節度使管轄。我國歷代政府均對南海諸島實施管轄。自20世紀70年代以來,面對島礁被占領的不利局面,我國并沒有沉默,而是進行了持續的抗議,并堅持對南沙群島實施管理行為。

《越南海洋法》的出臺表明越南想利用有效控制規則,爭奪西沙和南沙群島主權的意圖日益明顯。對此,我國應采取各種措施鞏固對西沙和南沙群島的主權管轄。一方面,我國在堅定“西沙和南沙群島主權為我所有”及“有效控制規則不適用于南沙群島爭端”的同時,還應進一步采取適當措施,對西沙和南沙群島實施更為有效的管理行為。這并不意味著承認有效控制規則在這兩個群島的適用,而是出于鞏固我國對這兩個群島的原始權利并確保我國作為這兩個群島合法所有者地位的戰略和現實需要。最近,我國政府采取了一系列具體措施加強對西沙、中沙和南沙群島的行政管理和開發經營,以更好維護我國對南海諸島的領土權益。例如,通過外交途徑對越南這一行為表示抗議反對；設立地級三沙市以管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域；海南將在西沙群島的北礁等四大區域劃定文化遺產保護區,與公安部合作搭建海上監管平臺,配合日常海上文物執法；我國海洋石油總公司宣布在南海地區對外開放9個海上區塊,供與外國公司進行合作勘探開發；我國海監維權編隊赴南海我國主張管轄海域進行定期巡航。有學者建議應盡快出臺我國海洋基本法。這一建議值得考慮。

另一方面,為防止越南等國在國際法院或其他國際司法機構采取行動,我國應提前做好采取法律應對行動的充分準備。譬如,倘若國際法院或國際仲裁機構在無法根據歷史證據證明有關國家通過先占取得對爭議領土的主權時,可能會適用有效控制規則解決領土歸屬問題。值得注意的是,有效控制規則還需要結合“關鍵日期”概念適用。關鍵日期是指在某些情況下存在一個決定性的時刻,各方的權利已經明確,該日期以后的國家行為不能夠改變法律立場?；蛘哒f,國際法只認可在關鍵日期前出現的主權行為的證據效力。越南在1975年戰爭結束之后,首次提出西沙和南沙群島的領土主權的要求。因此,1975年應當是中越南海島嶼領土爭議的關鍵日期。為證明我國對南海諸島已實施有效控制,應注意收集關鍵日期之前我國對領土實施有效控制的主權活動的證據,比如,我國法律對西沙和南沙群島的規定、我國政府對這兩個群島的行政管轄設置、我國政府對這兩個群島的行政執法行為(如漁政、環保執法行為)、我國法院對這兩個群島及其周邊水域發生案件的司法判決、我國對這兩個群島及其周邊水域建設的公共建設工程等證據證明我國曾經對西沙和南沙群島長期、和平地行使管轄權,而越南等國在20世紀50年代至70年代中期之前,長期承認或默認我國對西沙和南沙群島的管轄而未提出異議。

總之,我國在涉及國家領土主權爭議時,應未雨綢繆,在法律對策上、在行為實施上乃至證據收集上等,都需有應對良策。

(作者分別為中山大學法學院教授、博士生)